Das Schularztsystem muss reformiert werden

Lediglich Hochrechnungen und Schätzungen bieten ein ungefähres Bild, wie es um die Kinder- und Jugendgesundheit insgesamt bzw. die Zahngesundheit, das Hör- und Sehvermögen, Entwicklungsdefizite, Krankheitsbilder und auch wie es um Durchimpfungsraten im Speziellen steht.

Dass in Zeiten der Digitalisierung und der zunehmenden Datenerfassung in zentralen Registern keine auf validen Zahlen beruhenden Aussagen zur Kinder- und Jugendgesundheit mitsamt epidemiologischen Daten getroffen werden können, ist in hohem Maße bedenklich. Ursächlich hierfür ist unter anderem, dass der Gesundheitsvorsorge im Kinder- und Jugendalter wie der Kinder- und Jugendgesundheit insgesamt wenig Aufmerksamkeit geschenkt wird.

Bewährtes System Mutter-Kind-Pass

Einzig der Mutter-Kind-Pass, der in diesem Jahr sein 45-jähriges Bestehen feiert und von vielen zu Recht als Erfolgsgeschichte bezeichnet wird, bietet Gewähr dafür, dass wichtige Untersuchungen in der Schwangerschaft und in den ersten Lebensjahren des Kindes durchgeführt und erforderlichenfalls medizinische Maßnahmen in die Wege geleitet werden. Darüber hinaus sorgt der Mutter-Kind-Pass in den ersten Lebensjahren für eine hohe Impfbeteiligung.

Folgerichtig ist im Regierungsprogramm festgehalten und nunmehr vorgesehen, den Mutter-Kind-Pass bis zur Volljährigkeit zu erweitern.

Keine neuen Doppelgleisigkeiten schaffen

Unumgänglich dabei ist aber, dass mit einer Erweiterung des Mutter-Kind-Passes eine grundlegende Reform des derzeitigen Schularztsystems bzw. der Schulgesundheit insgesamt einhergeht, widrigenfalls bereits bestehende Doppelgleisigkeiten nicht nur nicht beseitigt, sondern zusätzliche Doppelgleisigkeiten geschaffen würden.

So gibt es derzeit parallel zur jährlichen schulärztlichen Untersuchung die Jugendlichenuntersuchung nach § 132a ASVG, parallel dazu die Stellungsuntersuchung. Zusätzlich bietet etwa die SVA mit dem „Gesundheits-Check Junior“ Vorsorgeuntersuchungen für Kinder und Jugendliche als Lückenschluss zwischen Mutter-Kind-Pass und Vorsorgeuntersuchung für Erwachsene an.

Seit September 2018 gibt es darüber hinaus eine neue, im Rahmen des Bildungsreformgesetzes 2017 geschaffene Bestimmung (§ 66a Schulunterrichtsgesetz), wonach Schulärzte abseits der jährlichen schulärztlichen Untersuchung „nach Maßgabe einer Verordnung der Gesundheitsministerin periodische, stichprobenartige Untersuchungen der Schüler zur Erhebung und elektronischen Dokumentation von epidemiologisch relevanten Gesundheitsdaten wie Körpergewicht und Körpergröße durchzuführen haben“.

Von der Tatsache abgesehen, dass infolge der Kompetenzzersplitterung der Schularzt hinsichtlich der schulärztlichen Untersuchung im Schulwesen und hinsichtlich der periodischen Untersuchung im Gesundheitswesen tätig ist, ist nicht geklärt ist, worin sich diese beiden Untersuchungen konkret unterscheiden und wozu diese offensichtliche Doppelgleisigkeit erforderlich ist.

Einheitliches System sollte lückenlose Dokumentation sicherstellen

Die Erweiterung des Mutter-Kind-Passes muss daher sogleich zum Anlass genommen werden, das längst nicht mehr zeitgemäße Schularztsystem mitsamt Doppelgleisigkeiten durch ein effizientes, bundesweit einheitliches System zu ersetzen, das einen tatsächlichen Mehrwert bringt und eine lückenlose Dokumentation mitsamt Dateneinmeldung sicherstellt. All das ist derzeit nicht gegeben.

Derzeit werden jährlich schätzungsweise 30 bis 40 Millionen Euro (Gesamtkosten Bund, Länder, Gemeinden) für das Schularztwesen ausgegeben, ohne erkennbaren Mehrwert – weder für den Schüler, für die Eltern, für die Lehrer, für die Gesundheitspolitik noch für die Volksgesundheit insgesamt. 

Ursächlich hierfür ist vor allem die derzeitige kompetenzrechtliche Lage. So erfüllt ein Schularzt Aufgaben, die dem Kompetenzbereich Schulwesen (Beratung der Lehrer in allgemeiner Form und Durchführung von jährlichen Untersuchungen), und Aufgaben, die dem Kompetenzbereich Gesundheitswesen zugewiesen sind. Zu letzterem gehören etwa „periodische Untersuchungen“, aber auch Schutzimpfungen.

Unterschiedliche Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenzen

Diese Zweiteilung stellt zwar für sich genommen das geringere Übel dar, Probleme manifestieren sich aber mit Blick auf völlig unterschiedliche Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenzen in diesen beiden Bereichen.

So ist in Angelegenheiten des Gesundheitswesens der Bund für die Gesetzgebung zuständig, in Angelegenheiten des Schulwesens jedoch nur insoweit, als es sich nicht um Angelegenheiten der „äußeren Organisation“ der öffentlichen Pflichtschulen handelt. Hinsichtlich letzterer und damit der Regelungskompetenz in organisatorischen Belangen (etwa Ausstattung des Schularztzimmers in Pflichtschulen) hat der Bund nur eine Grundsatzgesetzgebungskompetenz, für die Ausführungsgesetzgebung sind die einzelnen Länder zuständig.

Für die Vollziehung hinsichtlich jener Aufgaben, die ein Schularzt im Bereich des Schulwesens wahrnimmt, ist der Bund für seine Bundesschulen verantwortlich, für die Pflichtschulen hingegen die Länder. Nachdem die Länder die Gemeinden als Erhalter aller Pflichtschulen bestimmt haben, sind diese für die Bereitstellung der schulärztlichen Infrastruktur mitsamt Schulärzten zuständig – das aber nur insoweit, als es sich um die Aufgabenwahrnehmung durch den Schularzt im Bereich des Schulwesens handelt (Beratung des Lehrpersonals, jährliche Untersuchungen).

Denn für die Vollziehung im Bereich des Gesundheitswesens ist der Bund verantwortlich, diese erfolgt jedoch im Rahmen der mittelbaren Bundesverwaltung durch die Länder (Gesundheitsbehörden), die dadurch funktional für den Bund tätig werden. Das bedeutet aber wiederum, dass für organisatorische Belange, etwa die Bereitstellung der erforderlichen Infrastruktur mitsamt Beistellung der Schulärzte, die Länder für alle Schulen verantwortlich sind – das aber eben nur insoweit, als es sich um Aufgaben handelt, die der Schularzt im Bereich des Gesundheitswesens erfüllt (unter anderem periodische Untersuchungen, Schutzimpfungen).

Länder müssen mit Schulerhaltern Vereinbarungen treffen

Damit sich die Länder (Gesundheitsbehörden) der Schulärzte und der von Gemeinden bereitgestellten schulärztlichen Infrastruktur bedienen können, sieht der neu geschaffene § 66a SchUG nunmehr vor, dass die Gesundheitsbehörden zwecks Erfüllung ihrer Aufgaben mit den Schulerhaltern Vereinbarungen zu treffen haben (Räumlichkeiten, Ausstattung, Finanzierung).

Abgesehen von der Frage, was zu passieren hat, wenn keine derartigen Vereinbarungen bzw. nicht flächendeckend abgeschlossen werden, führt eine derartige Konstruktion zwangsläufig zu mehr Bürokratie, Unübersichtlichkeit und zu einer weiteren Zersplitterung und Uneinheitlichkeit der Aufgaben, die tatsächlich durchgeführt werden.

Nachdem die Zuständigkeiten hinsichtlich der Aufgaben des Schularztes völlig unterschiedlich sind, führt diese Kompetenzzersplitterung im Ergebnis dazu, dass es eine Unzahl an Verantwortlichen gibt, damit kein einheitliches System, keine einheitlichen Untersuchungen (Parameter, Methoden), keine bzw. keine einheitliche Dokumentation, keine einheitliche Datenerfassung. 

Besonders zeigt sich das im Bereich der Durchführung von Schutzimpfungen, die länderweise und auch regional gänzlich unterschiedlich ausgestaltet ist.

Flächendeckend Impfungen an Schulen gibt es nur in Wien

Einzig in Wien (jedoch nur an Pflichtschulen) und in Kärnten (Jugendfürsorgeärzte als Schulärzte) werden flächendeckend Impfungen an Schulen durch Schulärzte durchgeführt. In allen anderen Bundesländern erfolgen Schutzimpfungen (teils sogar von Schule zu Schule) unterschiedlich.

Neben Schulärzten führen auch Amtsärzte Schutzimpfungen an der Schule durch, anderswo sind Eltern angehalten, den Amtsarzt oder den Hausarzt diesbezüglich aufsuchen.

Haftungsrechtliche Situation ist schwierig

Die Heterogenität im Bereich der Schutzimpfungen ist neben der Kompetenzzersplitterung auch auf die haftungsrechtliche Situation zurückzuführen.

Schon in der Vergangenheit haben sich etliche Schulärzte aus haftungsrechtlichen Gründen geweigert, Impfungen an Schulen durchzuführen, da sie unter anderem nicht in der Lage sind, die in der Rechtsprechung entwickelte Pflicht zur umfassenden Aufklärung des Schülers wie auch der Eltern über die Risiken einer Impfung zu erfüllen.

Diese Aufklärung ist, so der nachvollziehbare Tenor, im Rahmen des Schularztsystems de facto unmöglich. Zwar kann im Wege der Amtshaftung oder aber mittels Versicherungslösungen die zivilrechtliche Verantwortlichkeit abgefedert werden, keinesfalls aber die strafrechtliche Verantwortlichkeit, sollte ein Impfschaden entstehen und keine oder eine unzureichende Aufklärung erfolgt sein. Aus diesen Gründen sind auch einige Länder in den letzten Jahren davon abgegangen, Schulärzten die Aufgabe der Schutzimpfung zu übertragen.

Schulärzte müssen jetzt auch impfen

Umso bemerkenswerter ist jene bereits genannte Bestimmung des Schulunterrichtsgesetzes (§ 66a), die den Schulärzten erstmals die (gesetzliche) Pflicht auferlegt, nach Maßgabe einer Verordnung der Gesundheitsministerin neben anderen Aufgaben (Mitwirken bei der Bekämpfung von Infektionskrankheiten, Mitwirken an gesundheitsbezogenen Projekten, Durchführung von stichprobenartigen, periodischen Untersuchungen der Schüler) auch Schutzimpfungen einschließlich der Dokumentation und Kontrolle des Impfstatus und Impfberatung durchzuführen.

War bislang der Arzt grundsätzlich freiwillig im Auftrag der Gesundheitsbehörde bei Erfüllung der Aufgaben im Bereich des Gesundheitswesens tätig, gibt es nunmehr eine gesetzliche Pflicht, diese Aufgaben wahrzunehmen.

Nachdem die Verordnung noch nicht erlassen wurde, kann zwar nicht beurteilt werden, nach welchen Maßgaben ein Schularzt diese Aufgaben wahrzunehmen hat, nicht davon auszugehen ist aber, dass im Wege der Verordnung von der Pflicht der Aufgabenwahrnehmung selbst abgewichen werden kann. Diese Möglichkeit ist vom Regelungsrahmen der Verordnungsermächtigung schlicht nicht abgedeckt („der Schularzt hat nach Maßgabe einer Verordnung“). Daraus folgt, ob Schulärzte wollen oder nicht, sie müss(t)en neben den anderen genannten Aufgaben Schutzimpfungen durchführen.

Vor dem Hintergrund, dass im Wege der Verordnung – entgegen so mancher in der letzten Zeit geäußerten Meinung oder Hoffnung – keinesfalls die zivil- und schon gar nicht die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Schularztes beseitigt werden kann, ist die nunmehr bestehende Pflicht der Schulärzte, Schutzimpfungen durchzuführen, geradezu als skurril einzustufen.

Eklatanter Schulärztemangel

Dass es darüber hinaus auch einen eklatanten Schulärztemangel gibt – neben einer schlechten Bezahlung sind hierfür der Hausärztemangel und die haftungsrechtliche Situation hauptverantwortlich –, wurde im Zeitpunkt der Beschlussfassung dieser Bestimmung (Juni 2017) ebenso wenig Bedacht genommen.

Von Seiten des Österreichischen Gemeindebundes wird daher eine grundlegende Reform des Schularztsystems bzw. der Kinder- und Jugendgesundheit eingemahnt.