Wie die Gemeinden mit ihren vielfältigen Tätigkeitsbereichen die Krise überwunden haben, hängt aber nicht nur von der Bereitschaft zur Selbstorganisation und Innovation ab, sondern vor allem auch von der Existenz einer Infrastruktur.
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Digitale Transformation braucht hohe Kapazitäten

Die Corona-Krise und die damit verbundenen beschleunigten Entwicklungsschritte im Bereich der Digitalisierung konfrontieren die Gemeinden nicht nur mit den Anforderungen eines gesellschaftlichen digitalen Transformationsprozesses. Sie verdeutlichen auch die wichtige Rolle der Kommunen als gesellschaftspolitische Player im Rahmen der Mitgestaltung dieser Evolution. Ein Wandel, der vor allem an zwei Dingen hängt: Netze mit hoher Kapazität und Menschen, die sich auf innovative und smarte Lösungen einlassen. Eine Verantwortung, die der Gemeindebund nun aufgreift.

Die Corona-Krise hat es uns gezeigt, Homeoffice ist praktisch uneingeschränkt möglich. Nach Schätzungen machen auch jetzt noch immer rund 40 Prozent der Arbeitnehmer zumindest teilweise vom Homeoffice Gebrauch. Im Frühjahr waren alle 1,1 Millionen Schülerinnen und Schüler in der „Heim-Schule“ – jedenfalls die meisten.

Bei vielen hat sich gezeigt, dass die Breitbandanbindung nicht oder zu schlecht vorhanden war. Vor allem im ländlichen Raum, aber auch in den Randbezirken der Städte. Das Virus hat sich gewissermaßen als Inkubator und Förderer der digitalen Transformation in den Gemeinden erwiesen, kaum eine Bevölkerungsgruppe war davon ausgenommen.

Infrastruktur oft nur mangelhaft auf die Digitalisierung vorbereitet

Auch die digitale Evolution hängt von der Anpassungsfähigkeit der Akteure ab. In den Gemeinden haben daher während der Pandemie digitale Anwendungen so richtig um sich gegriffen. Die digitale Transformation, vor der Pandemie eher im ersten Gang, hat so richtig Fahrt aufgenommen.

BREITBAND-DOWNLOADGESCHWINDIGKEITEN IN EUROPA
Breitband-Downloadgeschwindigkeit in Europa. Die digitale Infrastruktur in Österreich hat laut einer Untersuchung des Thinktanks „Agenda Austria“ im Vergleich zu anderen EU-Staaten noch erhebliches Verbesserungspotenzial, wie die Grafik verdeutlicht. 

Wie die Gemeinden mit ihren vielfältigen Tätigkeitsbereichen die Krise überwunden haben, hängt aber nicht nur von der Bereitschaft zur Selbstorganisation und Innovation ab, sondern vor allem auch von der Existenz einer Infrastruktur, und zwar von Telekommunikationsnetzen mit sehr hoher Kapazität. Und diese hohe Kapazität, die die vielen Praxisanwendungen der Digitalisierung in den Gemeinden technisch erst möglich macht, kann nur durch Glasfaseranbindungen gewährleistet werden. Nicht nur für beliebig skalierbare Festnetzanschlüsse, sondern auch für 5G-Sendestationen ist Glasfaser die Grundvoraussetzung.

Smarte Ideen bringen nichts ohne Netzanbindung

Kremsmünsters Amtsleiter Reinhard Haider, quasi der Digitalisierungsvorreiter der Gemeinden, mahnte daher auch folgerichtig ein, das Pferd nicht von hinten aufzuzäumen. Eine Bewusstseinsbildung für die Notwendigkeit der Glasfaserdurchdringung des ländlichen Raums sei dringend erforderlich, und zwar auf allen politischen Ebenen.

In unserer Konsumgesellschaft wird heute vielfach suggeriert, dass man bald die modernsten Konsumgüter verwenden können wird – mit einem Endgerät der neuesten Generation und der modernsten Software soll alles möglich werden. Doch das ist nicht so einfach.

Reinhard Haider
Reinhard Haider, Amtsleiter von Kremsmünster: „Für die kommunalen Anwendungen ist schnelles Internet eine Grundvoraussetzung. Derzeit sind am Land im Durchschnitt 15 Mbit Download Stand der Dinge, und das ist einfach zu wenig.“

Auch die smartesten Ideen werden nicht umgesetzt werden können, wenn die Netzanbindung fehlt. Die Szenarien während der Pandemie haben uns auch gelehrt, dass man als Vertreter des ländlichen Raums im Homeoffice oder bei Videokonferenzen oft „verhungert“, so Haider beim zweiten Arbeitskreis Breitband des Österreichischen Gemeindebundes in diesem Jahr, der die Bedeutung für digitale Anwendungen in den Kommunen vor allem in Zeiten der Pandemie hervorgehoben hat.

Dieser Arbeitskreis Breitband wurde ursprünglich als schlankes, mit Experten besetztes Beratungsgremium und „offenes Diskussionsforum“ des Gemeindebundes konzipiert und hat sich bisher fast ausschließlich mit Infrastrukturfragen befasst. Die seit dem heurigen Jahr um Fragen der „Digitalisierung“ erweiterte Themenstellung hat freilich wieder den engen Zusammenhang dieser Fragen mit der Notwendigkeit von Telekommunikationsnetzen mit hoher Kapazität deutlich gemacht.

Schnelles Internet ist für kleine Gemeinden besonders wichtig

Es ist kein Wunder, dass diese Forderung nach Netzen mit hohen Kapazitäten jetzt besonders unter den Nägeln brennt. Sie kommt allerdings auch nicht seit gestern.

Reinhard Fellner hat im „Standard“ Anfang August richtig gemeint, dass „schnelles Internet die Ansiedlung von Betrieben in Gemeinden attraktiv macht und auch Landflucht verhindern kann – nämlich dann, wenn Bewohner dank guter Leitung von zu Hause aus arbeiten können“.

Wie wichtig das sein kann, hat ja die vielfache Komplettumstellung auf Homeoffice samt Videokonferenzen und Remote-Arbeit während der Corona-Krise gezeigt. Daher argumentiert der Gemeindebund auch, warum er sich beim Breitbandausbau dafür einsetzt, dass der freie Markt nur dort zum Tragen kommen darf, wo er auch wirklich qualitätsmäßig und preislich etwas für die Endnutzer bringen kann. In Regionen, wo der Markt dies nicht gewährleistet, muss ein effektives Förderregime her. Gemeindebund-Geschäftsführer Walter Leiss meint: „Die Förderstrategie für den Glasfaserausbau muss so ausgelegt sein, dass sie dort unterstützt, wo der Markt versagt.“

Für private Anbieter rechnen sich Investitionen im ländlichen Raum oft nicht

In den kommenden Wochen soll eine Novelle des Telekommunikationsgesetzes in Begutachtung gehen, mit der eine weitere Stufe der Breitbandstrategie des Bundes verwirklicht wird.

Vorab plagt die Gemeinden die Sorge, dass der ländliche Raum nichts vom schnellen Internet hat, wenn die Infrastrukturinvestitionen dafür zum Großteil von börsennotierten Unternehmen kommen sollen, die ihren Aktionären verantwortlich sind. Denn für einzelne Netzanbieter rechnet es sich kaum, im dünn besiedelten Gebiet Glasfaserleitungen zu verlegen und 5G-Sendemasten aufzustellen. Ein erster Lenkungseffekt soll mit den Frequenzversteigerungen für den 5G-Standard erreicht werden, wo der Regulator den Betreibern Auflagen für einen flächigen Ausbau erteilen kann und wird.

Öffentliche Hand muss Infrastruktur gewährleisten

Das bedeutet im Klartext: Die öffentliche Hand, und hier vor allem der Bund, muss sich Steuerungsmechanismen vorbehalten, um auch im Sinne einer Daseinsvorsorge einen Mindeststandard an Infrastruktur gewährleisten zu können. Dies hätte den gewünschten Effekt, dass es keinen nachteiligen Wettbewerb bei der Infrastruktur geben soll, sondern vielmehr bei den Diensten. Nebeneffekt: Die Bevölkerung in den Gemeinden hätte schnelles Internet unabhängig vom Anbieter, weil alle Firmen eine Infrastruktur mit einem offenen Zugang nutzen können (Open Access Networks – siehe Kodex).

Der Gemeindebund hat diese Idee nicht erfunden, sie wird bereits seit Längerem umgesetzt. In Tirol wurde vor Kurzem ein Glasfaser­pakt mit diesem Inhalt abgeschlossen und die Niederösterreichische Glasfaserinfrastrukturgesellschaft (NÖGIG) verlegt in ausgewählten Regionen Glasfaserleitungen bis zur Haustür – was sich für einen einzelnen Internetanbieter nie rechnen würde. So kann sichergestellt werden, dass kleine und periphere Gemeinden nicht abgehängt werden.

Arbeitskreis zeigt Errungenschaften auf und ventiliert Möglichkeiten

Unter diesen Vorzeichen fand Mitte August 2020 der Arbeitskreis Breitband des Österreichischen Gemeindebundes an der Fachhochschule Oberösterreich statt. Die Sitzung konnte dank der technischen Ausstattung der FH OÖ auch als Hybridsitzung stattfinden, von den 16 Teilnehmerinnen und Teilnehmern war knapp die Hälfte auch physisch anwesend, die übrigen nahmen über eines der während der Zeit des Homeoffice erprobten Software-Tools für Videokonferenzen teil.

Schon anhand dieser Konferenzerfahrung lagen bereits einige Mindestanforderungen für eine gelungene digitale Arbeitsweise auf der Hand:

  • erprobte Software;
  • qualitätvolle Hardware, in diesem Fall vor allem Kameras oder Mikrofone;
  • ausreichende Übertragungsraten, die durch Netze mit hoher Kapazität gewährleistet werden können;
  • und vor allem die Bereitschaft und der Wille, etwas Neues auszuprobieren und voneinander zu lernen.

All diese Punkte wurden im Rahmen des Arbeitskreises auch inhaltlich erörtert.

Der Vorsitzende des Arbeitskreises, Johannes Pressl, Vizepräsident des niederösterreichischen Gemeindebundes, stellte eingangs fest, dass die Gemeinden in allen Bereichen gefordert sind, ob als Verwaltungseinheit, als lebenswerte Gemeinde oder als Wirtschaftsstandort. Sie haben es in vielen Bereichen in der Hand, die notwendigen Erfordernisse einer digitalen Transformation für das kommunale Umfeld auszuloten und einen positiven Anstoß zur Nutzung digitaler Lösungen zu geben – nicht nur im Sinne der Verwaltungsvereinfachung, sondern auch der Krisenresilienz. Digitale Lösungen umfassen ein weites Spektrum, von der niederschwelligen Präsenz in sozialen Medien bis hin zum „Internet of Things“, und dies in folgenden Bereichen:

  • für das klassische Verwaltungshandeln der Gemeinden; 
  • für die Förderung des Zusammenlebens (Teilhabe, Beteiligung im weitesten Sinn);
  • für Interaktion und Kommunikation;
  • für wirtschaftliche Vernetzung und Impulse.

FH-Professorin Franziska Cecon stellte als Gastgeberin die Fachhochschule Oberösterreich vor, die mit ihrem Studiengang Public Manage­ment einen Bereich abdeckt, der zu einem großen Teil auch Themen der digitalen Transformation in Kommunen betrifft. Sie gab auch anhand von beispielhaften Diplomarbeiten einen Überblick über die vielfältigen Einsatzmöglichkeiten digitaler Anwendungen in der Gemeindeverwaltung.

Amtsleiter Reinhard Haider gab einen kurzen Einblick in seine reiche Erfahrung bei der Konzeption und Umsetzung von digitalen Anwendungen, die das Zusammenleben in einer Kommune generell einfacher machen können. Während der Corona-Pandemie, so Haider, haben sich manche sehr niederschwellige Formate zu einem überraschenden Erfolg entwickelt, etwa die virtuellen Bürgermeistersprechstunden in seiner Gemeinde, die mit bis zu dreihundert Teilnehmern die Hitliste anführen.

Glasfaser ist sowohl für Festnetz als auch für 5G unabdingbar

Wie die Gemeinden mit ihren vielfältigen Tätigkeitsbereichen die Krise überwunden haben, hängt aber nicht nur von der Bereitschaft zur Selbstorganisation und Innovation ab, sondern vor allem auch von der Existenz einer Infrastruktur.

Die Kodex-RL der EU (siehe rechts) spricht von Telekommunikationsnetzen mit sehr hoher Kapazität. Und diese hohe Kapazität, die die vielen Praxisanwendungen der Digitalisierung in den Gemeinden technisch erst möglich macht, wird wohl nur durch Glasfaseranbindungen gewährleistet. Nicht nur für beliebig skalierbare Festnetzanschlüsse, sondern auch für 5G-Sendestationen wird die Glasfaser unabdingbar sein.

Knackpunkt Telekommunikationsgesetz

Der Arbeitskreis befasste sich daher auch mit dem allseits sehnlichst erwarteten Entwurf eines Telekommunikationsgesetzes (TKG), das die Rahmenbedingungen für den Ausbau dieser Netze regeln soll. Das TKG soll übrigens nicht nur an einzelnen Stellen adaptiert, sondern vollkommen neu gefasst werden.

Da der ursprünglich für Juli angekündigte Begutachtungsentwurf dieses Gesetzes aber zum Zeitpunkt des Arbeitskreises noch nicht bekannt war (zu Redaktionsschluss hieß es, dass mit dem Entwurf „noch im Sommer“ zu rechnen sei), konnten erste Positionierungen aus kommunaler Sicht lediglich aufgrund der Rahmenbedingungen erfolgen, die für die Gesetzwerdung auf europarechtlicher Ebene, aber auch aufgrund des Regierungsprogramms bekannt sind.

Im Regierungsprogramm wird unter anderem festgestellt, dass in Österreich eine flächendeckende technologieneutrale Breitbandversorgung sichergestellt werden muss. Dazu zählt nicht nur die Ausrollung der 5. Mobilfunkgeneration (5G), sondern ganz wesentlich der Glasfaserausbau.

Europarechtlicher Hintergrund für die Neufassung ist die im Dezember 2018 in Kraft getretene Richtlinie (EU) 2018/1972 über den europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation („Kodex“ oder EECC). Mit dieser Richtlinie wurde der bisherige Rechtsbestand zur Telekommunikation (Zugangsrichtlinie 2002/19/EG, Genehmigungsrichtlinie 2002/20/EG, Rahmenrichtlinie 2002/21/EG sowie die Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG) in einem Rechtsakt zusammengefasst und modernisiert. Die Vorgaben des Kodex sind bis zum 21. Dezember 2020 in nationales Recht umzusetzen. 

Gemeindebund fordert intensivere Kooperation aller Akteure

Aufgrund dieser europarechtlichen Eckpunkte wurden die bisherigen Positionierungen des Gemeindebundes der letzten Jahre neu adaptiert. Als Interessensvertretung der Gemeinden im ländlichen Raum muss es um den forcierten Ausbau von Netzen mit sehr hoher Kapazität vor allem in den peripheren Gebieten gehen. Der europarechtlich gesteckte Rahmen hat den Gemeindebund dabei auch bestärkt, seine zuletzt mehrfach erhobene Forderung für eine intensivere Kooperation aller beim Ausbau der Infrastruktur verantwortlichen Akteure zu präzisieren (siehe Kasten „Hauptforderungen“).

Die auch vom Kodex verlangte Kooperationsmaxime muss bedeuten, dass die Gemeinden beim Breitband-Ausbau weder zu Befehlsempfängern noch zu einem Selbstbedienungsladen für private Interessen reduziert werden dürfen, denn der Ausbau einer Grundinfrastruktur in allen Regionen des Landes muss im Interesse der Konsumenten (auch des ländlichen Raums) den Charakter der Daseinsvorsorge haben.

Bei der Umsetzung eines Kooperationsgebots von öffentlicher und privater Hand zur Bereitstellung einer leistungsfähigen Breitbandinfrastruktur sind daher vorrangig offene Telekommunikationsnetze im Sinne des OAN-Ansatzes zu realisieren. Dies muss vor allem im Hinblick auf die Bedeutung der flächendeckenden Verfügbarkeit der Dienste für die Allgemeinheit zu einem Ausgleich regionaler Disparitäten beitragen und eine teure Duplizierung von Netzen durch Überbauungen vermeiden.

Das Verlangen der Gemeinden nach Erschließung von finanziellen Quellen für einen zügigen und flächigen Ausbau der Breitband-Infrastruktur gehört ebenso zu den Kernforderungen.

Die vom Bund zu sichernden Gelder sollen teilweise aus den Frequenzversteigerungen finanziert werden. Gerade in der finanziell angespannten coronabedingten Situation müssen diese Förderungen auch mit anderen Geldern gekoppelt werden können.

Da die Breitbandinfrastruktur innovative und nachhaltig smarte kommunale Lösungen unterstützt, könnten dabei vorrangig auch Mittel für den Klimaschutz infrage kommen.

Diese Forderungen sollten bei der Regierung auf offene Ohren stoßen. Vor allem jetzt benötigt die Wirtschaft einen ordentlichen Impuls für den Arbeitsmarkt. Mit der Investition in eine sozial ausgewogene, nachhaltige und ökologisch nutzbare Infrastruktur wird nicht nur der Einbruch der heimischen Wirtschaft abgefedert, vielmehr kann ein bedeutender Betrag in die digitale Transformation – und damit auch in die Krisenresilienz von Staat und Gesellschaft – investiert werden.

Hauptforderungen des Gemeindebundes zum Telekommunikationsgesetz

  1. Vollversorgung und Gleichheit, auch für den ländlichen Raum: keine unterschiedlichen Entwicklungsgeschwindigkeiten, Vermeidung regionaler Disparitäten („digital gap“).
  2. Volkswirtschaftlicher Gesamtnutzen und Daseinsvorsorge: Ziel des flächigen Ausbaus mit geringstmöglicher Belastung der Bevölkerung bzw. den volkswirtschaftlich niedrigsten Kosten. Der Charakter der Daseinsvorsorge besteht in den Netzen mit sehr hoher Kapazität schon deshalb, weil sie eine kritische Infrastruktur darstellen (z. B. Krisenvorsorge).
  3. Strenge Ausbaukoordination und Stärkung von Open-Access-Netzen: Der Gemeindebund hat einen Paradigmenwechsel im TKG und eine Stärkung des Ausbaus von Netzen mit offenem Zugang (OAN) verlangt. Eine Duplizierung von Netzen ist zu vermeiden.
  4. Das TKG muss von einem Kooperationsgebot getragen sein, nicht nur in den programmatischen Bestimmungen. Den Gemeinden müssen Mitbestimmungs- und Mitwirkungsrechte eingeräumt werden.
  5. Keine Tragemasten im öffentlichen Gut: Laut ersten informellen Nachrichten sollte der Entwurf des TKG auch für neue Standorte von Antennentragemasten im öffentlichen Gut vorgesehen sein. Die Inanspruchnahme des öffentlichen Gutes ist nach dem derzeit geltenden TKG schon als unentgeltliches Leitungsrecht verankert. (§ 5 Abs 3 TKG). Nach starken Widerständen gegen die Tragemastenregelung dürfte das Ressort diese Linie nicht mehr vertreten.
  6. Kleinantennen weg vom öffentlichen Eigentum (Kindergärten, Schulen, Gemeindeämtern, … - Korrektur des TKG 2018), am öffentlichen Gut aber beschränkt vorstellbar (z. B. Straßenbeleuchtung). Aus Sicht der Gemeinden muss betont werden, dass die bisherige Kleinantennenregelung fallen muss. An sich ist die Schlechterstellung von Eigentum der Gemeinde gegenüber Eigentum von Privaten nicht zu rechtfertigen. Bei sensiblen Standorten muss jedenfalls eine Möglichkeit der Ablehnung bestehen.
  7. Konsumentenorientierung (Mindeststandard und volle Transparenz über Kosten, Qualität und Gesundheit): Die Konsumenten haben ein Recht darauf, Qualität zu einem fairen Preis zu erhalten. Es muss der Grundsatz einer Mindestausstattung für den ländlichen Raum stehen, gleichsam ein Mindestleistungsstandard. Die Konsumenten sind über die neue Technologie, über deren Krisensicherheit und gesundheitliche Unbedenklichkeit zu informieren.
  8. Auflagen bei der Frequenzversteigerung und Erhöhung der Fördervolumina für den ländlichen Raum. Für den flächendeckenden und effektiven Ausbau einer Glasfaser-Basisinfrastruktur müssen die bisher geringen Fördervolumina stark erhöht werden, in den kommenden Jahren bis 2030 müssen dafür jährlich mindestens 200 Mio. EUR pro Jahr ausgeschüttet werden. Die dafür erforderlichen Mittel sind aus dem Bundesbudget zu garantieren und sollen zu einem guten Teil durch die laufenden Frequenzversteigerungen aufgebracht werden.