Warum die EU einen neuen Aktionsplan für Vergaben braucht

Zwischen 2011 und 2021 hätten immer weniger Unternehmen an Vergabeverfahren teilgenommen, um öffentlichen Stellen ihre Bauleistungen, Waren und Dienstleistungen anzubieten. Stattdessen hätten sich die Behörden häufig direkt an bestimmte Unternehmen gewandt. Mit der Reform von 2014 sei es nicht gelungen, die öffentlichen Vergabeverfahren attraktiver zu machen, was den Wettbewerb hätte verstärken und den Mitgliedstaaten dabei helfen können, beim Einsatz von Steuergeldern das bestmögliche Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erzielen. Tatsächlich habe sich die Dauer der Verfahren sogar verlängert, und es gebe weiterhin Probleme mit mangelnder Transparenz.

Die Vergabe öffentlicher Aufträge ist für den EU-Binnenmarkt von entscheidender Bedeutung, da sie das Wirtschaftswachstum ankurbelt, Arbeitsplätze schafft und Behörden die Möglichkeit bietet, durch offene und wettbewerbliche Verfahren die bestmöglichen Angebote einzuholen. Im Jahr 2014 reformierte die EU ihre Vergaberichtlinien mit dem Ziel, die Verfahren einfacher, transparenter und innovativer zu gestalten und den Zugang für kleine und mittlere Unternehmen (KMU) zu erleichtern.

„In den vergangenen zehn Jahren ist es der EU und ihren Mitgliedstaaten nicht gelungen, den Wettbewerb bei der Vergabe öffentlicher Aufträge zu verstärken, sodass wir nun leider von einem verlorenen Jahrzehnt sprechen müssen", so Helga Berger, das für die Prüfung zuständige Mitglied des Rechnungshofs. „Die EU-Kommission sollte einen Aktionsplan vorlegen, um die wichtigsten Wettbewerbshindernisse auszuräumen und öffentliche Aufträge für Unternehmen attraktiver zu machen.“

Die Entwicklung bei den drei wichtigsten Indikatoren für Wettbewerb – „Verfahren mit nur einem Bieter“, „Direktvergaben“ und „Anzahl der Bieter“ – sei in den meisten Mitgliedstaaten unbefriedigend verlaufen, und beim Wettbewerb sei insgesamt keine Verbesserung festzustellen.

Im Jahr 2021 habe der Anteil der Verfahren mit nur einem Bieter einen Höchststand erreicht: So seien 42 Prozent aller Aufträge in Ausschreibungen vergeben worden, an denen nur ein Unternehmen teilgenommen habe. Seit 2011 habe sich der Anteil solcher Vergabeverfahren in der gesamten EU nahezu verdoppelt. Gleichzeitig sei die Zahl der Unternehmen, die Angebote eingereicht hätten, von knapp sechs auf drei pro Verfahren und damit um fast die Hälfte zurückgegangen.

Für die Vergabe öffentlicher Aufträge hätten sich die Behörden zudem häufig direkt an ein oder mehrere Unternehmen gewandt, um sie zur Einreichung eines Angebots aufzufordern, ohne eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen. Solche Direktvergaben seien zwar unter ganz bestimmten Umständen zulässig, schränkten jedoch den Wettbewerb ein und sollten die Ausnahme bleiben. Direktvergaben hätten jedoch in fast allen Mitgliedstaaten zugenommen und machten rund 16 Prozent aller im Jahr 2021 gemeldeten Vergabeverfahren aus.

Die Kommission habe 2017 zwar eine neue Strategie auf den Weg gebracht, jedoch habe sie gemeinsam mit den Mitgliedstaaten zu wenig unternommen, um die Ursachen für den nachlassenden Wettbewerb zu ermitteln und diese zu bekämpfen. Dazu zählen nach Ansicht der Prüfer der Verwaltungsaufwand, übermäßig restriktive Kriterien und maßgeschneiderte (d. h. auf bestimmte Unternehmen zugeschnittene) Vorgaben sowie die Marktkonzentration. Auch hätten sich die Kommission und die Mitgliedstaaten stärker auf die Einhaltung der Vorschriften als auf die bestmögliche Leistung konzentriert. Es fehle das Bewusstsein dafür, dass Wettbewerb eine wichtige Voraussetzung sei, um bei der Auftragsvergabe ein optimales Kosten-Nutzen-Verhältnis zu erzielen.

Die Reform von 2014 sei in Sachen Bürokratieabbau praktisch verpufft. Ganz im Gegenteil habe sich die Dauer der Verfahren im Laufe des Jahrzehnts sogar um 50 Prozent erhöht, und sowohl die Bieter als auch die Behörden hielten die Verfahren – im Vergleich zu der flexibleren Auftragsvergabe im Privatsektor – für schwerfällig. Auch der Anteil der an KMU vergebenen Aufträge sei nicht gestiegen.

Die meisten Aufträge würden nach wie vor an die Bieter vergeben, die das günstigste Angebot einreichten. Dies zeige, dass eher strategische Aspekte (z. B. Umwelt, Soziales oder Innovationen) selten berücksichtigt würden.

Den Prüfern bereitet nicht nur der Mangel an Transparenz bei den Verfahren Sorge – zumal Transparenz einen wichtigen Schutz vor Betrug und Korruption bietet –, sondern auch das geringe Volumen der grenzüberschreitenden Auftragsvergabe. Sie fordern die Kommission insbesondere auf, die Ziele bei der Vergabe öffentlicher Aufträge klar festzulegen und Maßnahmen zur Beseitigung der wichtigsten Wettbewerbshindernisse vorzuschlagen.

Hintergrund

Jedes Jahr werden in den EU-Ländern bei der Vergabe öffentlicher Aufträge rund zwei Billionen Euro ausgegeben, was etwa 14 Prozent des BIP der EU entspricht.

Bei den Vergabemodalitäten sind Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten festzustellen: Im Jahr 2021 war der größte Anteil an Direktvergaben in Zypern (42 Prozent) und der geringste in Griechenland (drei Prozent) zu verzeichnen; der Anteil der Verfahren mit nur einem Bieter war in Slowenien mit 73 Prozent am höchsten, und in Polen blieb er mit rund 50 Prozent über den gesamten Zehnjahreszeitraum auf einem hohen Niveau. Auch zwischen den einzelnen Sektoren gab es Unterschiede: Ab 2011 war bei den Finanzdienstleistungen ein Rückgang der Direktvergaben zu beobachten, während der Energiesektor im Jahr 2021 den höchsten Anteil an Direktvergaben verzeichnete.