Die Gemeindeselbstverwaltung in Österreich ist verfassungsmäßig als die dritte politische Ebene nach dem Bund und den Ländern verankert und beschreibt die kleinste Gebietskörperschaft mit ihren eigenen politischen Strukturen: einer gewählten Bürgerinnen- und Bürgervertretung und einer dieser verantwortlichen Exekutive. Das am 17. März 1849 angenommene Provisorische Gemeindegesetz normierte bereits einen eigenen und einen übertragenen Wirkungsbereich. Im Vorfeld der Errichtung der konstitutionellen Monarchie im Jahr 1867 entwickelte 1862 ein neues Gemeindegesetz die Grundsätze aus 1849 weiter und definierte in Art. 5 den eigenen Wirkungsbereich, in dem die Gemeinde „nach freier Selbstbestimmung“ handeln konnte – unter Respektierung der staatlichen und der Landesgesetze.



Die republikanische Bundesverfassung von 1920 richtete einen engen Rahmen für die Selbstverwaltung von Orts- und Gebietsgemeinden ein und überließ die weitere Ausgestaltung der Landegesetzgebung. Die geringen Spielräume führten allerdings zu einer weitgehend einheitlichen Entwicklung. Das Konzept der Gebietsgemeinden, vergleichbar mit den deutschen Landkreisen, wurde nicht weiter verfolgt.



Zwischen dem Anschluss und dem Ende des 2. Weltkriegs (1934 – 1945) unterlag die Gemeindeautonomie starken Beschränkungen.[1]



Im Jahr 1962 brachte eine grundlegende Verfassungsreform neue Aufgaben und Verantwortlichkeiten für die Gemeinden und die Länder nutzten die Spielräume für eigene Entwicklungen. Zu erwähnen sind, unter anderem, die Einführung der Direktwahl der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister in sechs von neun Ländern bzw. die Senkung des Wahlrechts für Kommunalwahlen zunächst im Jahr 2000 im Burgenland und in Kärnten. Diese Innovationen führten schließlich 2007 zur Festsetzung des passiven Wahlalters von 16 Jahren für alle Wahlen in Österreich.



Angesichts einer so starken Tradition der Gemeindeautonomie in Österreich stellt sich die Frage, wann es Berührungen mit der Gemeindeebene in anderen Staaten gab und ob es gemeinsame Erfahrungen und Anliegen gab. Es darf hier nicht vergessen werden, dass vor dem Beginn der europäischen Integration ein striktes Monopol der nationalen Außenministerien für die grenzüberschreitenden Beziehungen aller staatlichen Ebenen bestand.

Anfänge der „Europäisierung der kommunalen Selbstverwaltung“

Die Gründung des Europarats durch den Vertrag von London vom 5. Mai 1949 setzte Impulse für die europäische Einigung der Staaten und gleichzeitig für eine breite Bewegung für Dezentralisierung in Europa. Diese Bewegung strebte nach einem Gegengewicht zu einer Konzentration von Zuständigkeiten auf europäischer Ebene und betrieb daher eine Stärkung der regionalen und lokalen Dimension nationaler und europäischer Politiken. Die europäische sollte durch eine bürgernahe kommunale Regierungsebene ergänzt werden und beide sollten dem europäischen Einigungsprozess auf der Grundlage von Demokratie, Menschenrechten und Rechtstaatlichkeit dienen.



Es sollte aber bis zum Jahr 1985 dauern, als die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung zur Unterzeichnung aufgelegt wurde und bis 1994, als der Kongress der Gemeinden und Regionen zu seiner ersten Sitzung zusammentrat.

Gemeinden und Städte als Pioniere

In den 1950er Jahren setzte sich eine Bewegung von Bürgermeistern unter der Führung des 1951 von fünfzig deutschen und französischen Bürgermeistern in Genf gegründeten Rates der Gemeinden Europas – dem späteren Rat der Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) - für eine wirksame kommunale Selbstverwaltung und für die Entscheidung über die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen auf der Ebene mit der größten Bürgernähe ein: Die Idee des Subsidiaritätsprinzips bahnte sich ihren Weg. Es sollte allerdings bis 1985 dauern, bis das Subsidiaritätsprinzip durch die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung Eingang in den Rechtsbestand des Europarates fand - und bis zum Vertrag von Maastricht 1992 im Fall der Europäischen Union.



Die Ideen, Vorschläge und politische Überzeugungskraft der Pioniere wie Jacques Chaban Delmas[2] ebneten den Weg für die Errichtung der Europäischen Konferenz der Gemeinden, der Vorgängerin des heutigen Kongresses der Gemeinden und Regionen. Die Konferenz hielt ihre erste Sitzung am 12. Jänner 1957 in Straßburg ab, im Jahr der Unterzeichnung des Vertrags von Rom - 23. März 1957 - als der Geburtsstunde der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft. Sie entstand aus dem „Sonderausschuss für kommunale und regionale Angelegenheiten“ der damaligen „Beratenden Versammlung des Europarates“, der Vorläuferin der heutigen Parlamentarischen Versammlung. Dieser Sonderausschuss war bereits 1952 eingerichtet worden und hatte sich unter anderem ein vereintes Europa unter Einbeziehung aller Ebenen zum Ziel gesetzt. „Unter diesem Gesichtspunkt haben wir keine zahlreicheren und effizienteren Anhänger als die Gemeinden, Bürgermeister, Stadträte und allgemein gesprochen alle kommunalen Vertreter … die eine große … Gruppe bilden, die alle europäischen Mitgliedstaaten repräsentiert und die sich vor allem durch ihre Hingabe für die Interessen ihrer Mitbürger und das persönliche Vertrauen auszeichnet, die letztere in sie setzen“, sagte Jacques Chaban-Delmas in seiner Eröffnungsansprache.[3]



In der Zeit zwischen 1957 und 1975 ging es in erster Linie darum, die Vertretung der Kommunen in den Institutionen des Europarates und der Europäischen Gemeinschaft sicherzustellen und sie an der Entwicklung der künftigen Regionalpolitik zu beteiligen. Diese Periode war auch durch einen beschleunigten Prozess der Regionalisierung und durch die Entstehung der grenzüberschreitenden und der interregionalen Zusammenarbeit gekennzeichnet.

Subsidiarität im Europarat und in der Europäischen Union

Die Entwicklung der lokalen Demokratie und die Anerkennung ihrer zunehmenden Rolle in der politischen Landschaft Europas durch die Mitgliedstaaten führte im Jahr 1985 zur Annahme der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung als Übereinkommen des Europarates[4]. Die Charta kodifiziert den Grundsatz, dass wirksame lokale Selbstverwaltung eine Grundvoraussetzung für die Demokratie ist und formuliert weitere Prinzipien, die die Beziehungen zwischen den lokalen Behörden und der Zentralregierungen regeln. Die Charta enthält als Definition des Subsidiaritätsprinzips: „Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben obliegt im allgemeinen vorzugsweise den Behörden, die den Bürgern am nächsten sind. Bei der Aufgabenzuweisung an andere Stellen sollte Umfang und Art der Aufgabe sowie den Erfordernissen der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit Rechnung getragen werden." (Artikel 4, Absatz 3).[5]



Das Subsidiaritätsprinzip wurde 1992 mit dem Vertrag von Maastricht in der Europäischen Union eingeführt und bietet seit dem Vertrag von Lissabon – in Kraft getreten am 1. Dezember 2009 - eine wichtige Grundlage für die Subsidiaritätskontrolle u.a. durch den Ausschuss der Regionen und die nationalen Parlamente.[6] Der Vertrag über die Europäische Union anerkennt das Subsidiaritätsprinzip in Artikel 5 Absatz 3 und besagt: "Nach dem Subsidiaritätsprinzip wird die Union in den Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, sofern und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen von den Mitgliedstaaten weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können, sondern vielmehr wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkungen auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind.



Die Organe der Union wenden das Subsidiaritätsprinzip nach dem Protokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit an. Die nationalen Parlamente achten auf die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips nach dem in jenem Protokoll vorgesehenen Verfahren.“



Durch die Ratifikation der Europäischen Charta der lokalen Selbstverwaltung durch mittlerweile alle 47 Mitgliedstaaten des Europarates entstehen konkrete Verpflichtungen, deren Einhaltung durch den Kongress der Gemeinden und Regionen überprüft wird. Dazu gehören die gesetzliche Verankerung der kommunalen Selbstverwaltung, Aufgabenwahrnehmung möglichst auf bürgernächster Ebene, eigener Wirkungsbereich der Gemeinden, Konsultationsverpflichtung, freie Ausübung kommunaler Wahlmandate, ausreichende Finanzausstattung, Recht zur Bildung von Gemeindeverbänden, Rechtsmittel zur Verteidigung der Ausübung der eigenständigen Zuständigkeiten etc.

Institutionelle Verankerung und politisches Gewicht in Europarat und EU

Mit der Gründung des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates durch den Europaratsgipfel 1993 in Wien, aufbauend auf der ehemaligen „Konferenz der Gemeinden und Regionen“ aus 1957, erhielt die Bewegung für die kommunale Selbstverwaltung einen neuen Impuls. Die erste Sitzung des Kongresses fand von 31. Mai bis 3. Juni 1994 in Straßburg statt.



Zweieinhalb Monate davor, am 9. und 10. März 1994, nahm der durch den Vertrag von Maastricht von 1992 eingerichtete Ausschuss der Regionen der Europäischen Union seine Arbeit auf.

Reformen in jungen Demokratien

Der Fall der Berliner Mauer 1989 und der Zusammenbruch der kommunistischen Regime in Ost- und Südost-Europa öffneten ein neues Kapitel im europäischen Integrationsprozess und eine historische Chance für die Demokratie auf Gemeinde- und Regionalebene. Mit dem Verschwinden der ehemaligen Trennlinien entstanden Kooperationsabkommen zwischen immer mehr Gebietskörperschaften und diese Zusammenarbeit über die Grenzen hinweg schuf auch eine Aufmerksamkeit der Staaten für diese kommunale und regionale Dimension in politischer, wirtschaftlicher und sozialer Hinsicht. Im Jahr 1993 trafen die Staats -und Regierungschefs beim Europaratsgipfel in Wien den historischen Beschluss, den Ländern des ehemaligen Sowjetblocks die Türen des Europarats zu öffnen. Die Erweiterung nach Mittel-, Ost- und Südosteuropa begann.



In derselben Tagung wurde der „neue“ Kongress mit weitergehenden Aufgaben eingerichtet. Für den „neuen“ Kongress war dies die Gelegenheit, die künftigen neuen Mitgliedstaaten bei ihren Reformen der lokalen und regionalen Selbstverwaltung, bei der Neuordnung der Zuständigkeiten, bei der Regionalisierung und der Bürgerbeteiligung zu unterstützen.



Die Zusammenarbeit mit dem EU-Ausschuss der Regionen bekam mit der großen EU-Erweiterung um zehn Mitgliedstaaten von 2004 und der Entwicklung der Nachbarschaftspolitik der EU eine besondere Bedeutung. Von Beginn an bestand ein enges Einvernehmen zwischen Kongress und AdR, das sich teilweise in Personalunion von Mitgliedern und Funktionsträgern in den Präsidien bzw. Fachkommissionen äußerte.



In die Zeit nach dem Wiener Gipfel fällt die Entwicklung weiterer europäischer Rechtsinstrumente und politischer Erklärungen[7] mit direkten Auswirkungen auf Gemeinden und Regionen, wie das Europäische Übereinkommen über die Beteiligung von Ausländern am öffentlichen Leben auf lokaler Ebene, die Europäische Charta der Regional- und Minderheitensprachen, die Europäische Städtecharta, die Charta über die Beteiligung der Jugend am kommunalen und regionalen Leben, die Europäische Landschaftskonvention, um nur einige zu nennen.

Gemeinden als Grundlage für ein demokratisches Europa

Das Jahr 2005 war ein weiterer Meilenstein auf dem Weg der europäischen Integration. Ein Jahr nach der großen EU-Erweiterung trafen die europäischen Staats-und Regierungschefs in Warschau im Mai zu einem Europaratsgipfel zusammen. Dieser Gipfel der pan-europäischen Einheit versammelte zum ersten Mal in der Geschichte 46 europäische Demokratien[8] unter einem Dach. Es war dies fast der gesamte Kontinent mit Ausnahme von Belarus. In ihren Entscheidungen und dem verabschiedeten Aktionsplan[9] bekräftigten die Staats-und Regierungschefs die wachsende Rolle der lokalen und regionalen Demokratie für die künftige Entwicklung der Demokratie in Europa insgesamt und beschlossen die Stärkung der Rolle des Kongresses in der Umsetzung seiner Mission.



Die starke und lebendige lokale und regionale Demokratie wurde in der Tat zum Kennzeichen des europäischen demokratischen Systems im Vergleich zu vielen anderen Teilen der Welt. Demokratische Selbstverwaltung der Gemeinden, basierend auf wesentlicher politischer Entscheidungs- und Finanzautonomie, wurde als Gegengewicht zur Konzentration von Macht in den Händen weniger auf zentraler Ebene und zu einer unter strenger politischer Aufsicht stehenden inhaltsleeren Dekonzentration staatlicher Aufgaben konzipiert. Gleichzeitig stützt die kommunale Selbstverwaltung auch die Legitimität der öffentlichen Verwaltung durch das Recht der Menschen, ihre eigenen öffentlichen Angelegenheiten auf der Ebene der Gemeinden, Städte und Regionen selbst zu regeln. Die lokale und regionale Selbstverwaltung verwirklicht daher die Demokratie auf die Ebene mit der größten Bürgernähe und bildet die Grundlage für tragfähige und nachhaltige demokratische Systeme in den Mitgliedstaaten.



Lokale und regionale Demokratie dient auch dazu, den Bedürfnissen und Anliegen der Bürgerinnen und Bürger besser und effizienter gerecht werden. Heute, im Zeitalter der Globalisierung und wachsender Vielfalt, und in der Zeit der Finanz- und Wirtschaftskrise, können die nationalen Regierungen allein die Komplexität der Probleme nicht zufriedenstellend lösen. Einerseits rücken die Staaten etwa in der Europäischen Union näher zusammen, um gemeinsam die großen Probleme zu lösen. Die Verlagerung der Zuständigkeiten und der Verantwortung von Aufgaben, für die es keine nationalen Entscheidungen braucht, in die Städte und Regionen, bedeutet andererseits mehr Gestaltungsmöglichkeiten und mehr Kreativität bei der Lösung von Aufgaben und Problemen und bessere, auf die speziellen Gegebenheiten abgestimmte Maßnahmen. Durch Eigenverantwortung entsteht „Ownership“ auch bei den Bürgerinnen und Bürgern und die Gemeinden bleiben nicht bloße Dienstleister für Wasser, Kanal, Verkehr, Schulen und Kindergärten, sondern werden echte politische Akteure mit Entscheidungsspielräumen. Dadurch können Gemeinden, Städte und Regionen auch wirkungsvolle und unentbehrliche Interessenvertreter in der nationalen und europäischen Politikgestaltung werden und mit ihrem Know-how und der Kenntnis der Situation vor Ort einen Beitrag zur Gestaltung der nationalen und europäischen Politik leisten.

Die Gunst der Stunde genutzt

Es ist als historische Entscheidung zu bewerten, dass die Staats- und Regierungschefs bei ihrem Gipfel 1993 dem Kongress, also lokalen und regionalen Politikerinnen und Politikern, das Vertrauen aussprachen und sie mit der Überwachung der Umsetzung der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung durch die Mitgliedstaaten und mit der Beobachtung von lokalen und regionalen Wahlen betrauten. Dies ist im Zusammenhang mit dem politischen Druck der starken deutschen Länder und belgischen Regionen und Gemeinschaften sowie der Aktivitäten der einflussreichen Vorsitzenden Gemeinden und Regionen Europas (RGRE) und der Versammlung der Regionen Europas (VRE) in den Verhandlungen um den Vertrag von Maastricht zu verstehen, ohne den die Schaffung des Ausschusses der Regionen und in weiterer Folge des Kongresses der Gemeinden und Regionen nicht denkbar gewesen wären. Nicht zu vergessen ist auch, dass die politischen Verhandlungen um die Einigung Europas in der EU und im Europarat unter dem Eindruck des Falles der Berliner Mauer und der Konsequenzen für den gesamten Kontinent standen und ein Bedürfnis für eine Einbeziehung aller demokratisch gewählten politischen Ebenen herrschte, die ein von den Bürgerinnen und Bürgern getragenes Einigungswerk zum Ziel hatte.



Rückblickend ist wohl auch die Feststellung zulässig, dass es nach dem Vertrag von Maastricht 1992 und nach dem Europaratsgipfel von Wien 1993 kein weiteres vergleichbares „window of opportunity“ für die institutionelle Verankerung von Gremien kommunaler bzw. regionaler Gebietskörperschaften und ihrer politischen Vertreterinnen und Vertreter gab. Der am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnete, aber nie in Kraft getretene, Verfassungsvertrag enthielt wohl die Erfüllung zahlreicher inhaltlicher Forderungen[10] der Gemeinden und Regionen sowie ihrer europäischen Dachverbände, die auch in den Vertrag von Lissabon übernommen wurden. Der Ausschuss der Regionen an sich blieb weitgehend unverändert.

Der Kongress der Gemeinden und Regionen

Der Kongress der Gemeinden und Regionen des Europarates[11] ist die Versammlung der gewählten Gemeinde- und Regionalvertreter und eine Plattform für die Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden, Städten und Regionen. Er vertritt die mehr als 200.000 lokalen und regionalen Selbstverwaltungseinheiten in den 47 Mitgliedstaaten des Europarates. Mit den jeweils 324 Voll- und Ersatzmitgliedern und verfügt der Kongress über dieselbe Anzahl an Mitgliedern seiner nationalen Delegationen wie die Parlamentarische Versammlung.[12]



Das Mandat des Kongresses beruht auf einer Statutarischen Entschließung und der Charta des Kongresses, die von den Vertretern der Mitgliedstaaten im Jahr 1994[13] verabschiedet und zuletzt 2015 weiterentwickelt wurden. Die letzte Änderung der Statutarischen Entschließung und Charta des Kongresses erfolgte am 8. Juli 2015[14] durch das Ministerkomitee auf Vorschlag des Kongresses, um die Reform des Kongress zu bestätigen und rechtlich umzusetzen.



Rund zehn Jahre nach seiner Gründung beschlossen die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten des Europarats auf dem Warschauer Gipfel am 16./17. Mai 2005 eine Stärkung des Kongresses und vereinbarten, die intergouvernementale Zusammenarbeit in den Bereichen Demokratie und gute Regierungsführung auf allen Ebenen in Kooperation mit der Parlamentarischen Versammlung und dem Kongress weiterzuführen. Im Aktionsplan heißt es: "Der Kongress der Gemeinden und Regionen muss weiterhin die lokale Demokratie und Dezentralisierung fördern."



Fachlich bereiten drei Ausschüsse die Plenartagungen vor. Der Monitoring-Ausschuss ist zuständig für die Überwachung der Einhaltung der Charta der kommunalen Selbstverwaltung und bereitet Empfehlungen an die Regierungen auf der Grundlage der Monitoringberichte vor. Der Governance-Ausschuss befasst sich mit institutionellen Fragen, öffentlichen Finanzen, grenzüberschreitender und interregionaler Zusammenarbeit, E-Demokratie, wie auch mit der Zusammenarbeit der einzelnen innerstaatlichen Ebenen. Der Ausschuss für Aktuelle Fragen (Current Affairs) befasst sich mit aktuellen thematischen Fragen wie sozialer Zusammenhalt, Migration, Flüchtlingen und Integration, Bildung, Kultur, interkultureller Dialog, Gleichbehandlung und benachteiligten Bevölkerungsgruppen.

Die Aufgaben des Kongresses

Das Ministerkomitee und die Parlamentarische Versammlung konsultieren den Kongress in allen Angelegenheiten von Interesse für die lokalen oder regionalen Gebietskörperschaften. Die Aufgaben des Kongresses nach Artikel 2 Abs 1 lit. a bis e der Statutarischen Entschließung[15] sind:

• die Beteiligung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften an der Realisierung des Ideals der europäischen Einheit;




• die Vertretung und Einbeziehung der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften in die Tätigkeit des Europarates;




• die Erstattung von Vorschlägen an das Ministerkomitee zur Förderung der lokalen und regionalen Demokratie;




• die Förderung der Zusammenarbeit, einschließlich der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit, zwischen lokalen und regionalen Gebietskörperschaften;




• die Kontaktpflege und Zusammenarbeit im Rahmen seiner Aufgaben mit internationalen Organisationen im Rahmen der Außenbeziehungen des Europarats;




• enge Zusammenarbeit mit nationalen, demokratischen Verbänden der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften, mit den europäischen Organisationen, die die lokalen und regionalen Behörden vertreten und insbesondere mit dem Ausschuss der Regionen der EU.







 

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In Artikel 2 Abs. 3 und 4 der Charta des Kongresses übertrug das Ministerkomitee dem Kongress darüber hinaus konkrete operationelle und Monitoring-Aktivitäten im Bereich der Kommunalcharta und bei lokalen und regionalen Wahlen. Der Kongress legt regelmäßig – etwa alle fünf Jahre für jedes Land – Berichte über die Lage der lokalen und regionalen Demokratie vor und soll sicherstellen, dass die Prinzipien der Charte umgesetzt werden. Weiters legt der Kongress Berichte und Empfehlungen nach Beobachtungsmissionen von lokalen und regionalen Wahlen vor.



In einer Antwort an den Kongress am 12. Oktober 2011 bekräftigte das Ministerkomitee diese institutionelle Stellung und seine Bereitschaft, den politischen Dialog mit dem Kongress weiter auszubauen.[16]



Dementsprechend bilden das Monitoring der Europäischen Charta der kommunalen Selbstverwaltung und die Wahlbeobachtung sowie das follow-up dazu die Kernbereiche der Aufgaben und den Schwerpunkt der Aktivitäten des Kongresses.[17] In Länderberichten über die Lage der lokalen und regionalen Demokratie der Mitgliedstaaten sowie der Beitrittsanwärter untersucht der Kongress die rechtliche und politische Lage und erstattet Vorschläge zur Weiterentwicklung. In beiden Fällen werden dem Ministerkomitee Berichte und Empfehlungen vorgelegt, die dann vom Ministerkomitee an die jeweiligen nationalen Regierungen weitergeleitet werden. Dort bilden die Kongress-Empfehlungen eine der Grundlagen für die Ausarbeitung von Aktionsplänen des Europarates für und mit den Mitgliedstaaten. Die Parlamentarische Versammlung des Europarats erhält diese Berichte und Empfehlungen ebenfalls.

Zukunftsperspektiven

Monitoring der Kommunalcharta und politischer Dialog

Die Zukunft des Kongresses sowie seine Vergangenheit und Gegenwart sind untrennbar mit der Entwicklung der lokalen und regionalen Demokratie in Europa und der europäische Demokratie als Ganzes verbunden. Der Kongress wurde 1957 als Konferenz der Gemeinden Europas gegründet, um den Gemeinden und Regionen eine Stimme im europäischen Einigungswerk und um der Arbeit des Europarats eine lokale und regionale Dimension zu geben, die demokratisch legitimiert ist.



Durch seine Monitoring-Tätigkeit und seine Wahlbeobachtungen unterstützte der Kongress den spektakulären Fortschritt der lokalen und regionalen Demokratie, die zu einem Charakteristikum der europäischen Demokratie insgesamt geworden ist. Er trug und trägt durch seine konkreten Empfehlungen zur Verbesserung der Regierungsführung der Gemeinden und zur Stärkung der Rolle der kommunalen Dachverbände in der nationalen Politikgestaltung bei und bietet eine Plattform für die Zusammenarbeit und ein Forum für den Erfahrungsaustausch von Kommunal- und Regionalpolitikern aus ganz Europa. Der Kongress hat erfolgreich Überzeugungsarbeit geleistet und gezeigt, dass Städte, Gemeinden und Regionen heute viel mehr als bloße örtliche Strukturen für die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen für die Bürger sind. Durch Dezentralisierung und die Übertragung einer breiten Palette von Kompetenzen und Verantwortung sind sie zunehmend in die politische Entscheidungsfindung und Umsetzung von nationalen und regionalen Politiken in ihren Gemeinden beteiligt, und leisten so durch ihre bürgernahen Erfahrungen einen entscheidenden Beitrag zur Gestaltung der nationalen und europäischen Politik.

Menschenrechte, Bürgerbeteiligung und Multi-Level Governance

Wir sehen heute einen Erfolg in der Anerkennung der Rolle der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften bei der Förderung und Umsetzung der Menschenrechte in ihren Gemeinden. Sie schaffen die Voraussetzungen, dass die Bürgerinnen und Bürger diese Menschenrechte voll ausüben können. Vor wenigen Jahren noch wurde der gesamte Bereich der Menschenrechtspolitik als ausschließliches Handlungsfeld der nationalen Regierungen betrachtet. Der Kongress hat hier im Institutionengefüge des Europarates und unter seinen Mitgliedern viel in Bewegung gebracht[18].



Neue Möglichkeiten und Verfahren zur Verbesserung der Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger[19] in der Demokratie sind weitere vielversprechende Entwicklungen, zu denen der Kongress beigetragen hat. Der Kongress beteiligt sich, mitten in der aktuellen Krise des Vertrauens der Öffentlichkeit in die demokratischen Institutionen, an der Debatte über die Zukunft des europäischen Demokratiemodells, das die Bürgerinnen und Bürger in den Mittelpunkt stellt und auf den unteilbaren Werten und Rechten aller Bürgerinnen und Bürger beruht, wie sie der Europarat fordert, überwacht und hinsichtlich der Menschenrechte auch gerichtlich garantiert.



Aber am wichtigsten ist der Erfolg in der Anerkennung des Kongresses als Partner der nationalen Regierungen und Parlamente in dem in Entstehung begriffenen neuen System der Multi-Level-Governance. Dieses System, basierend sowohl auf ausschließlichen und geteilten Zuständigkeiten sowie auf klar definierten Aufgaben und Rollen für alle Stakeholder, gilt es nun konkret zu entwickeln. Dieses neue System der gegenseitigen Achtung der jeweils anderen Handlungssphären und Verantwortlichkeiten sollte das neue Modell der partizipativen Demokratie tragen, die heute in Europa Gestalt annimmt und das die traditionelle repräsentative Demokratie durch partizipative und direkt-demokratische Elemente ergänzt.

Bedrohungen durch eine Vertrauens-, Wirtschafts- und Finanzkrise

Allerdings zeigen sich für die Dezentralisierung und damit für die lokale und regionale Demokratie neue Herausforderungen. Verschärft durch die Wirtschafts- und Finanzkrise finden sich Dezentralisierung und lokale Demokratie unter Druck wie auch das europäische demokratische Sozialstaatsmodell insgesamt. Nationale Regierungen sind einerseits versucht, mit ökonomischen Argumenten zu (re)zentralisieren und Kompetenzen zurückzunehmen und andererseits auf die Gemeinden zusätzliche Aufgaben ohne die entsprechenden Finanzmittel zu übertragen. Das führt zu einer Unbeweglichkeit der kommunalen Haushalte und zu einer drastischen Einschränkung der Handlungsfreiheit der Gemeinden. Beschränkungen der staatlichen Steuer- und Abgabenquote führen dazu, dass Gemeinden weniger Möglichkeiten haben, ihre Ausgaben durch eigene Steuern und Abgaben zu finanzieren und Sparvorgaben präjudizieren konkrete und strukturelle Ausgabenentscheidungen. In nahezu allen Staaten Europas bleiben zudem Korruption und mangelnde Transparenz ernste Hindernisse für gute Regierungsführung und unterminieren das Vertrauen der Bevölkerung in die öffentliche Verwaltung – auf allen Ebenen. Der Kongress entwickelte dazu einen Verhaltenskodex für Kommunalpolitiker[20] und organisierte am 8. und 9. Mai 2014 in Innsbruck eine internationale Konferenz zur Korruptionsvorbeugung und –bekämpfung auf allen Ebenen. Der Kongress arbeitet hier end mit der Staatengruppe des Europarates zur Korruptionsbekämpfung (GRECO) zusammen. Korruptionsbekämpfung war auch das Jahresthema der beiden Plenartagungen im Jahr 2016 und wird Gegenstand einer gemeinsamen Veranstaltung mit dem Ausschuss der Regionen der EU im Jahr 2017 sein.

Defizite in mehreren Mitgliedstaaten

Die nun regelmäßigen Monitoringberichte des Kongresses über die Lage der Gemeindeautonomie in den Mitgliedstaaten haben einige wiederkehrende Themen aufgezeigt, die in mehreren Staaten festgestellt wurden. Dazu gehören unzureichende Zuständigkeiten der Gemeinden für eine optimale Aufgabenerfüllung, Unklarheiten über die Zuständigkeitsverteilung, unzureichende finanzielle Ressourcen und unverhältnismäßige Verteilung der finanziellen Belastungen auf die Kommunen, fehlende Konsultationen der nationalen und teilweise regionalen Regierungen mit den Kommunen und ihren Dachverbänden sowie übermäßige Überwachung durch höhere Ebenen. Dazu kommen Probleme bei der gerichtlichen Überprüfung aufsichtsbehördlicher Entscheidungen, unwirksame Koordinationsmechanismen zwischen verschiedenen Zentralstellen bei den Beziehungen zu den Gemeinden und ein Mangel an Beteiligung und Einbeziehung der Bürger in öffentliche Angelegenheiten.



Diese Mängel sind vor dem Hintergrund einer Krise des Vertrauens in die Behörden und die demokratischen Institutionen und der Abkehr der Bürger von demokratischen Entscheidungsprozessen wie Wahlen zu sehen. Zur gleichen Zeit verlangen die zunehmende kulturelle Vielfalt Europas und die Integration von Zuwanderern nach dem Aufbau einer wahrhaft interkulturellen und integrativen Gesellschaft, die es sich zum Ziel setzen muss, manche überkommenen Einstellungen der Menschen zu ändern und die Vorteile der Vielfalt durch interkulturelle Bildung und Maßnahmen der Gemeinschaft darzustellen.

Innovation und Kreativität der Gemeinden, Städte und Regionen nutzen

Lokale und regionale Behörden stehen an der Spitze der Reaktion auf diese Herausforderungen und die Zukunft des Kongresses hängt von seiner Fähigkeit und Kapazität ab, hier Lösungsansätze zu bieten. Der Erfolg liegt in einer nachhaltigen und tragfähigen Kultur der dezentralen Demokratie. Es gilt, die nationalen Regierungen zu überzeugen, dass es gefährlich und kurzsichtig ist, Demokratie und Partizipation zurückzunehmen, und zu versuchen, kurzfristige finanzielle Einsparungen unter dem Vorwand von mehr Effizienz zu erzielen. Demokratie, das Recht zu wählen und das Recht auf Teilnahme, muss im Mittelpunkt der Governance stehen – und das bedeutet, dass die Bürger im Zentrum der Staatsführung durch nationale, regionale und kommunale Organe stehen müssen.



Der Kongress kann dazu beitragen, bessere Verwaltungs- und Regierungsmodelle in unseren Gemeinden zu entwickeln, die Möglichkeiten der neuen Informationstechnologien und E-Demokratie zu nutzen, und Bürgergespräche für die direkte Demokratie und mehr Beteiligung zu führen. In dieser neuen Realität kann sich der Kongress nicht mehr darauf beschränken, neue Maßstäbe und Standards zu entwickeln. Er muss sich auf ihre praktische Anwendung konzentrieren, die greifbare Ergebnisse für alle Regierungsebenen bringt und vor allem den Bürgerinnen und Bürgern in den Gemeinden dient.



Aus diesem Grund ergänzte der Kongress seine politischen Konsultativaufgaben und seine Monitoringtätigkeiten mit inhaltlich-operativen Aktivitäten und orientierte sich in vierfacher Hinsicht neu:

• Erstens, mit einer Konzentration auf die Kernaktivitäten und mit der Verbesserung der Verfahren und der Effektivität des Charta-Monitorings und der Wahlbeobachtung;




• Zweitens, mit der Einführung eines Post-Monitoring- und Post-Wahlbeobachtungs-Dialoges mit den nationalen Regierungen, um mit diesen die konkreten Umsetzung der Empfehlungen voranzutreiben;




• Drittens, mit der Entwicklung von Kooperationsaktivitäten auf der Grundlage der Ergebnisse der Monitoring- und Post-Monitoring-Dialoge in einem Geist der Synergie mit dem Regierungssektor des Europarats;




• Und schließlich mit der Umsetzung der Politiken des Europarates, die eine starke lokale und regionale Dimension haben, wie etwa die Gründung der Allianz der Städte und Regionen für die Eingliederung der Roma, den Pakt der Städte und Regionen gegen sexuelle Gewalt an Kindern als Teil der Europarats-Kampagne "One in Five", oder mit der Förderung der Teilnahme von jungen Menschen an der lokalen und regionalen Politik.







 

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Um effizienter zu werden, liegt der Fokus des Kongresses auf der Schaffung eines "positiven Kreislaufs" von Charta-Monitoring / Wahlbeobachtung über einen politischen Dialog im Post-Monitoring hin zu konkreten Kooperationsaktivitäten, der die Ergebnisse des Monitorings und der Wahlbeobachtungen in den Mitgliedstaaten durch konkrete Verbesserungen umsetzt.



Trotz der aktuellen mehrfachen Krisen wird die Zukunft der lokalen und regionalen Demokratie, die Zukunft der Kongress, eine positive sein. Wir erleben heute neue partizipative Modelle, neue Partnerschaften, neue Formen des Dialogs und der Beteiligung und der Konsultation. Neue Technologien geben uns ungeahnte Möglichkeiten für die Einbeziehung der Bürgerinnen und Bürger direkt in die lokalen und regionalen politischen Prozesse. Nie zuvor hat es so viel Anerkennung der Bedeutung der Gemeinden als Orte des Zusammenlebens und der gemeinsamen Verantwortung für eine positive gesellschaftliche Entwicklung gegeben. Dies ist die historische Chance, in konkreten Dialog mit nationalen Regierungen über die Demokratie auf kommunaler Ebene einzutreten.



Lokale und regionale Demokratie bleibt die Grundlage jedes demokratischen Systems. Der Aufbau demokratischer Regierungsführung von unten nach oben war schon immer die raison d'être des Kongresses. Die Herausforderung für die Zukunft ist es, unsere Gemeinden, Städte und Regionen auf ein friedliches und neue Kreativität freisetzendes Zusammenleben vorzubereiten, das durch mehrere einander ergänzende Identitäten gekennzeichnet ist. Der Kongress wird sich dieser Herausforderung stellen.



 



[1 ]Roman Häußl, „Vom Meister der Bürger, der Bürgermeister wurde“, in KOMMUNAL 10/2005, Seiten 57 - 60.



[2] Im Rahmen der 26. Plenartagung des Kongresses am 25.3.2014 zollten die Kongress-Mitglieder anlässlich des 20. Bestandsjubiläums des Kongresses dem Präsidenten der Vorgängerorganisation, der Konferenz der Gemeinden Europas, Jacques Chaban Delmas, damals Bürgermeister von Bordeaux, Tribut und hörten die von einem Schauspieler präsentierte Eröffnungsrede der ersten Sitzung der Konferenz am 12.1.1957. Die Rede ist als Video auf der Website des Kongresses abrufbar: www.coe.int/congress (Hinweis: Alle Weblinks wurden am 24.9.2016 überprüft).



[3] Offizieller Bericht über die Debatten der Europäischen Konferenz der Gemeinden, vorgelegt von M. Santero, Generalberichterstatter. Dokument ohne Referenznummer, Seite 2.



[4] Europäische Charta der Kommunalen Selbstverwaltung, SEV-Nr. 122 (Sammlung der Europäischen Verträge). Siehe dazu die Website des Vertragsbüros des Europarates, http://www.conventions.coe.int/?lg=de.



[5] Die hier zitierte deutsche Fassung folgt der amtlichen Übersetzung Deutschlands: http://www.conventions.coe.int/Treaty/ger/Treaties/Html/122.htm.



[6]               Siehe ausführliche Artikel verschiedener Autorinnen und Autoren in: Rosner, Andreas and Bußjäger, Peter (Hrsg.) Im Dienste der Länder – im Interesse des Gesamtstaates: Festschrift 60 Jahre Verbindungsstelle der Bundesländer. Wien; 2011.

EURAC research und Institut für Föderalismus (Hrsg.) EURAC book 59. Il Trattato di Lisbona e le Regioni: il controllo di sussidiarietà. Bolzano, Innsbruck, Trento; 2010. Italienisch mit einer Zusammenfassung in Deutsch.

Gamper, Anna und Bussjäger, Peter (Hrsg.): Subsidiarität anwenden: Regionen, Staaten, Europäische Union. La sussidiarietà applicata: Regioni, Stati, Unione Europea. Schriftenreihe des Instituts für Föderalismus, Band 98. Wien, 2006.



[7] Siehe die Homepage des Vertragsbüros des Europarates mit den vollständigen Texten, den Daten des Inkrafttretens, den Unterzeichnerstaaten etc.: http://www.conventions.coe.int/?lg=de

Einige der genannten Dokumente sind nicht bindende Erklärungen ohne eigene Monitoring-Mechanismen.



[8] Montenegro wurde nach der Unabhängigkeit von Serbien im Jahr 2007 das bisher letzte Europaratsmitglied.



[9] Aktionsplan des Europarates, angenommen vom Warschauer Gipfel, Dokument CM(2005)80 final vom 17.5.2005, Abschnitt I. 4. unter: http://www.coe.int/t/dcr/summit/20050517_plan_action_de.asp.



[10] Siehe im Detail: Kiefer, Andreas: "Der Beitrag der Regionen mit Gesetzgebungsbefugnissen zum europäischen Verfassungsprozess." In: Institut der Regionen Europas (IRE) (Hrsg.): Occasional Papers 2/2007. Der EU-Verfassungsvertrag und die europäischen Regionen. Salzburg, edition pm, 2007, S. 121-164; hier Seite 144.



[11] Siehe Kiefer, Andreas: "Der Kongress der Gemeinden und Regionen: Grundlegende Reform und neue Dynamik für Monitoring“. In: Europäisches Zentrum für Föderalismus-Forschung (Hrsg.): Jahrbuch des Föderalismus 2012. Föderalismus, Subsidiarität und Regionen in Europa. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2012, S. 455-474.



[12] Anlässlich des österreichischen Vorsitzes im Ministerkomitee des Europarates von November 2013 bis Mai 2014 veröffentlichte der Salzburger Landtag in Zusammenarbeit mit der Leiterin der österreichischen Kongress-Delegation Gudrun Mosler-Törnström eine Informationsbroschüre über den Europarat und die Aufgaben und die österreichischen Mitglieder in der Parlamentarischen Versammmlung und des Kongresses. Siehe „22 Fragen und Antworten: Der Kongress der Gemeinden und Regionen und der österreichische Vorsitz des Europarates.“ http://landversand.salzburg.gv.at/epages/Landversand.sf/de_AT/?ObjectPath=/Shops/Landversand/Products/002-1



[13] Statutorische Resolution (94) 3 betreffend die Schaffung des Kongresses der lokalen und regionalen Gebietskörperschaften Europas, angenommen vom Ministerkomitee am 14.01.1994 in der 506. Sitzung des Minister-Delegiertenkomitees. Diese wurde mehrfach geändert und weiterentwickelt, zuletzt 2011 und 2015.



[14] Statutarische Resolution CM/RES (2015)9 vom 08.07.2015.



[15] Siehe FN 15.



[16] Antwort des Minister-Delegiertenkomitees vom 12.10.2011, CM/Cong(2011)Rec299 final.



[17] Siehe dazu ausführlich: Kiefer, Andreas: Die Monitoring-Aktivitäten des Kongresses der Gemeinden und Regionen des Europarates, in: Alber, Elisabeth und Zwilling, Carolin (Hrsg.), Gemeinden im Europäischen Mehrebenensystem: Herausforderungen im 21. Jahrhundert, Schriftenreihe der Europäischen Akademie Bozen, Bereich “Minderheiten und Autonomien”, Reihenherausgeber: Joseph Marko und Francesco Palermo, Nomos, Baden-Baden, 2014, S. 217-235.



[18] Siehe ausführlich: Kiefer, Andreas: Human Rights: Local and regional authorities in action, in Wolfgang Benedek/ Florence Benoît-Rohmer/ Wolfram Karl/ Manfred Nowak (Hrsg.), European Yearbook on Human Rights 2011, Neuer Wissenschaftlicher Verlag, Wien, 2012. S. 483 ff.



[19] Kiefer, Andreas: "Bürgerbeteiligung aus europäischem Blickwinkel” In: Alcatel-Lucent Stiftung für Kommunikationsforschung (Hrsg.): One Stop Europe - Angewandte Bürgerbeteiligung. Dokumentation der Internationalen Hochschulkonferenz, 18. und 19.04.2013, Ludwigsburg. Stiftungsreihe 103. Stuttgart; 2013; S. 27-36. http://www.stiftungaktuell.de/files/sr103_angewandte_b_rgerbeteiligung.pdf



[20] Empfehlung 60 (1999), betreffend die politische Integrität der kommunalen und regionalen Volksvertreter, Berichterstatter Viorel Coifan. Eine Aktualisierung ist für 2017 geplant.