Grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Europa auf neuem Level
Neben Städtepartnerschaften, Arbeitsgemeinschaften, grenzübergreifenden Gemeindeverbänden, Euregios oder anderen Kooperationsformen, die zumeist auf zwischenstaatlichen Vereinbarungen basieren, findet territoriale Zusammenarbeit zwischen öffentlich-rechtlichen Körperschaften oft über den INTERREG-Finanzierungsrahmen der EU statt. Dieses programmorientierte Unterstützungssystem finanziert und kofinanziert zahlreiche Aktivitäten und Projekte über Grenzen hinweg, die zur Unterstützung des Aufholprozesses benachteiligter Regionen beitragen sollen.
Hürden der Zusammenarbeit in Europa
Der Status und die Kompetenzen der diversen Partnerorganisationen variieren dabei oft deutlich. Dadurch kann sich die Zusammenarbeit in der Praxis als schwierig erweisen. Neben den unterschiedlichen Rechtssystemen, Verwaltungsstrukturen und Kompetenzen müssen für eine erfolgreiche Zusammenarbeit über Grenzen hinweg oftmals auch sprachliche oder kulturelle Hürden überwunden werden.
Gleichzeitig ist es wichtig, für die Vielzahl an Stakeholdern der lokalen und regionalen Entwicklung sowie für die verschiedenen Regierungsebenen die Möglichkeit zur Partizipation zu gewährleisten. Um diesen Problemen Abhilfe zu schaffen, entschloss sich die Europäische Union 2006 dazu, eine neue supranationale Rechtsform zu schaffen: den Europäischen Verbund für Territoriale Zusammenarbeit (EVTZ).[1]
Supranationales Rechtsinstrument für verbesserte territoriale Kooperation innerhalb der EU
Der EVTZ hat zum Ziel, die grenzüberschreitende, transnationale und interregionale (kurz: territoriale) Zusammenarbeit insbesondere zwischen seinen Mitgliedern zu erleichtern und zu fördern, um den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt in der EU zu stärken. Er kann von Partnern aus mindestens zwei EU-Mitgliedstaaten oder einem Mitgliedstaat und einem oder mehreren Drittländern gegründet werden.
Dabei ist eine Vielzahl an Partnerschaftskonstellationen möglich, da die Teilnahme an einem Verbund EU-Mitgliedstaaten und staatlichen Behörden, regionalen und lokalen Gebietskörperschaften, aber auch öffentlichen Unternehmen, Einrichtungen des öffentlichen Rechts sowie Unternehmen, die Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse erbringen, offensteht. Dazu zählen auch Verbände oder Einrichtungen, die zu einer oder mehrerer der genannten Kategorien gehören.
Zu seinen Aufgaben zählen primär die Umsetzung von Kooperationsprogrammen oder Teilen davon sowie die Implementierung von Projekten, welche der EVTZ mit oder ohne die finanzielle Unterstützung der EU erfüllt. Ein EVTZ ist zudem befugt, Verwaltungstätigkeiten durchzuführen, das heißt öffentliche Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse anzubieten oder bei der gemeinsamen Verwaltung von Infrastrukturen mitzuwirken.[2] Hoheitliche Aufgaben, wie in den Bereichen Justiz, Außenpolitik oder öffentliche Sicherheit, dürfen allerdings nicht wahrgenommen werden.
Der bedeutendste Unterschied zu anderen – informellen, privatrechtlichen oder öffentlich-rechtlichen – Instrumenten der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit besteht darin, dass ein EVZT Rechtspersönlichkeit besitzt. Daher verfügt er über die nach jeweiligem nationalen Recht juristischen Personen eingeräumte Rechts- und Geschäftsfähigkeit. Dies ermöglicht es ihm, Vermögen zu erwerben und zu veräußern, Personal einzustellen oder vor Gericht aufzutreten. Damit geht auch das Recht einher, einen eigenen Haushalt aufzustellen.
Als supranationale Rechtsform kann der EVTZ für unterschiedliche Kontexte sehr flexibel eingesetzt werden. Dadurch ist die Struktur jedes Verbundes individuell.[3]
Drei Arten von EVTZ Verbünden
Im regelmäßig erscheinenden EU-Monitoring Bericht zu den EVTZ wird generell zwischen drei Arten von Verbünden unterschieden:
- grenzüberschreitende EVTZ, die sich vor allem auf lokale und regionale Kooperationsaspekte in den jeweiligen Grenzregionen konzentrieren,
- transnationale EVTZ, die sich auf ein größeres geografisches Gebiet erstrecken, sowie
- Netzwerk-EVTZ, deren Mitglieder meist europaweit verstreut sind und sich über einen Verbund offiziell vernetzt haben.[4]
Die thematischen Schwerpunkte der Europäischen Verbünde für Territoriale Zusammenarbeit decken eine weite Bandbreite an Themen ab und erstrecken sich unter anderem auf grenzüberschreitenden Umweltschutz und Ressourceneffizienz, Verkehr und Erreichbarkeit, Tourismus, Kultur, Forschung und Bildung, Gesundheit sowie wirtschaftliche Entwicklung, Investitionen und Innovation.[5]
Die wichtigste Finanzierungsquelle für EVTZ sind die Beiträge ihrer Mitglieder. Dazu gehören monetäre Beiträge und Sachleistungen, wie bereitgestelltes Personal, Räumlichkeiten oder Ausstattung. An zweiter Stelle stehen „Einnahmen“ aus der Durchführung von Projekten. Diese werden zum Großteil von der EU cofinanziert (im Rahmen der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds oder anderen Programmen wie Horizon 2020, Life+ oder Erasmus+). In manchen Fällen erhalten die EVTZ auch Projektgelder aus anderen Fonds, wie z.B. dem Visegrád Fond oder dem Scheldemond Fond.[6]
EVTZ in der Praxis
Laut dem aktuellen Monitoring-Bericht der EU gab es Ende 2019 europaweit 74 aktive EVTZ mit einem Schwerpunkt entlang der Grenzen Ungarns, der Slowakei, Frankreichs, Spaniens und Portugals. 28 von ihnen (38 %) waren in den wirtschaftlich schwächer entwickelten EU-Staaten Mittel- und Osteuropas angesiedelt – davon allein 21 mit Sitz in Ungarn. Es gab 64 grenzüberschreitende, vier transnationale und sechs Netzwerk-EVTZ. Die 74 Verbünde schlossen insgesamt weit mehr als 1000 Mitglieder zusammen.[7]
Außerdem waren Ende letzten Jahres 25 weitere EVTZ in Vorbereitung. Dies lässt darauf schließen, dass sich die Zahl der aktiven Verbünde in Zukunft weiter erhöhen wird. Aufgelöst wurde bisher ein EVTZ (Karst-Bodva), wobei vermutlich einige weitere Verbünde bereits inaktiv sind.[8] In acht EU-Mitgliedsstaaten gibt es bisher keinen einzigen Verbund.
EVTZ mit österreichischer Beteiligung
Die geltenden EU-Verordnungen zum EVTZ werden durch nationale Regelungen der EU-Mitgliedstaaten ergänzt. Dementsprechend gibt es in Österreich sowohl ein Bundesgesetz über Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit als auch nationale Ausführungsgesetze der Bundesländer. Diese regeln für EVTZ-Mitglieder, die in die Gesetzgebungskompetenz der jeweiligen Länder fallen, die Genehmigung und Untersagung der Teilnahme an einem EVTZ, die Registrierung, die Untersagung der Tätigkeit und Auflösung bzw. die Verpflichtung zum Austritt, sowie die Finanzkontrolle über den jeweiligen Verbund.
In Österreich sind aktuell vier EVTZ aktiv:
- Der erste Verbund mit österreichischer Beteiligung, der EVTZ „Europaregion Tirol-Südtirol-Trentino“ mit Sitz in Bozen (Italien) wurde bereits 2011 gegründet. Er unterstützt die historischen und kulturellen Verbindungen zwischen den Mitgliedsregionen durch die Zusammenarbeit in verschiedenen Politikbereichen, wie Energie, Wirtschaft, Gesundheit, Tourismus, Bildung, Jugend und Forschung.
Besondere Aufmerksamkeit kommt dabei dem Grünen Brenner-Korridor zu. Zur Erreichung seiner Ziele nimmt der EVTZ unter anderem an Projekten der territorialen Zusammenarbeit teil, fördert die Interessen des EVTZ bei staatlichen und europäischen Institutionen tritt Organisationen, Vereinigungen und Netzwerken bei und führt operative Programme im Rahmen der ETZ durch.[9] - Der EVTZ „Euregio Ohne Grenzen mbH" mit Sitz in Triest (Italien) wurde 2012 vom Land Kärnten sowie der Region Friaul-Julisch Venetien und der Region Venetien gegründet. Mit dem Ziel, den sozialen und wirtschaftlichen Zusammenhalt durch die Förderung und Erleichterung der grenzüberschreitenden, interregionalen und transnationalen Zusammenarbeit zwischen den Partnern zu stärken, werden aktuell zwölf EU-Projekte mit insgesamt 33 Partnern umgesetzt. Zu den wichtigsten Themengebieten gehören Verkehrsinfrastruktur und Logistik, Sozial- und Gesundheitswesen, Tourismus, Katastrophenschutz, Arbeit, Berufsausbildung und Handel, sowie Forschung und Innovation.[10]
- Der EVTZ Geopark Karawanken m.b.H. mit Sitz in Eisenkappel (Österreich) wurde 2019 gegründet und umfasst 14 Gemeinden, davon neun auf österreichischer und fünf auf slowenischer Seite.
Hauptziele des Verbundes sind die Erhaltung der geologischen und natürlichen Ressourcen sowie des Kultur- und Naturerbes auf dem Gebiet seiner Mitglieder, die Förderung der Bekanntheit des Geoparks sowie die Verbreitung von relevanten Informationen und Wissen, die wirtschaftliche Entwicklung des Geoparks, sowie die allgemeine grenzüberschreitende Zusammenarbeit, entwicklungs- und lokalpolitische Koordination und Interessenvertretung der gesamten Region.[11] - Die offizielle Genehmigung des „European Campus of Studies and Research“ EVTZmbH mit Sitz in Pfarrkirchen (Deutschland) erfolgte erst kürzlich im Juli 2020. Dieser Verbund wurde von der Technischen Hochschule Deggendorf, der Fachhochschule Oberösterreich und der Alma Mater Europea in Salzburg gegründet, um die zukünftige Kooperation untereinander zu vereinfachen und zu verstärken.
Nicht nur der Austausch von Studierenden und ProfessorInnen soll dadurch erleichtert werden, sondern auch das Starten gemeinsamer Initiativen und Forschungsprojekte sowie das Einreichen europäischer Projektanträge im Hochschulbereich. Außerdem erhoffen sich die Partner eine bessere Sichtbarkeit bzw. Wahrnehmung als „Marke” auf europäischer Ebene.[12]
Wachsende Bedeutung von EVTZ in der neuen EU-Förderperiode 2021-2027
Dank der formalen Kooperationszusammenschlüsse haben es die Mitglieder der Europäischen Verbünde für Territoriale Zusammenarbeit geschafft, ihre grenzüberschreitende Zusammenarbeit zu institutionalisieren, zu vertiefen und zu intensivieren. Sie haben eine Vielzahl an (INTERREG-) Projekten implementiert, Dienstleistungen erfolgreich erbracht und eine bessere Sichtbarkeit aufgrund des gemeinsamen Corporate Designs der jeweiligen Verbünde erreicht.[13]
Die besonderen Merkmale, allen voran die Rechtspersönlichkeit des EVTZ, bergen vielversprechende Potenziale für die Entwicklung des ländlichen Raums. Der Abbau rechtlicher Hindernisse ermöglicht es, kompetenzrechtliche Differenzen zu überbrücken und dadurch lokalspezifische Probleme effizienter bearbeiten und lösen zu können.[14] Genau darauf kommt es bei der Regionalentwicklung an.
Die durch den EVTZ gebotene Möglichkeit des Zusammenschlusses als supranationale Gesellschaftsrechtsform wird derzeit zwar durchaus genutzt, die relativ geringe Zahl der aktiven Verbünde deutet aber auch darauf hin, dass das volle Potenzial noch nicht ausgeschöpft ist. Laut Manfred Weber, Mitglied des Europäischen Parlaments und Fraktionsvorsitzender der Europäischen Volkspartei, wird den EVTZ in der neuen Förderperiode von 2021 bis 2027 in Bezug auf EU-Fördermittel und grenzüberschreitende Projekte eine größere Bedeutung zukommen.[15] Dafür müssen aber die Vorbehalte vieler lokaler und regionaler Behörden, ihre Angst vor einer Übertragung von Kompetenzen sowie das mangelnde Bewusstsein für ihre jeweiligen Kompetenzen erst noch beseitigt werden.[16]
Fußnoten
[1] Vgl. Verordnung (EG) Nr. 1082/2006, Präambel 1-3. Auf Basis umfangreicher Konsultationen wurde mit der Verordnung (EU) Nr. 1302/2013 die Reichweite des EVTZ wesentlich erhöht.
[2] Unter Einhaltung der in Art. 7 Abs. 4 und Art. 13 EVTZ-VO dargelegten Beschränkungen. Vgl. Engl (2017), S. 52-53.
[3] Vgl. Zillmer et al. (2015), S. 11; S. 19.
[4] Vgl. Zillmer et al. (2018), S. 106.
[5] Vgl. Zillmer et al. (2020).
[6] Vgl. Zillmer et al. (2015), S. 47-48., S. 109., S. 110-111.
[7] Im Monitoring-Bericht für 2017 konnten insgesamt 1025 Körperschaften gezählt werden. Der ESPON EVTZ wurde dabei nicht berücksichtigt, da dieser der alleinige Begünstigte des ESPON-Programms 2014-2020 ist. Zu seinen Mitgliedern gehören drei belgische Regionen und Luxemburg. Alle EU-Mitgliedstaaten und am ESPON beteiligte Länder sind Mitglieder des Überwachungsausschusses des Programms. Für weitere Informationen: www.espon.eu. Der 2017 gegründete DIETA MED EVTZ wurde ebenfalls nicht berücksichtigt, da keine Daten im Bericht vorlagen. Im aktuellen Monitoring-Bericht für die Jahre 2018 und 2019 wurde die Anzahl der Verbundmitglieder nicht aufgelistet, sodass hier nur eine Schätzung erfolgen konnte, basierend auf den Zahlen des Berichts für 2017 und der Tatsache, dass in den letzten zwei Jahren sechs neue EVTZ gegründet wurden.
[8] Vgl. Zillmer et al. (2020), S. 23.
[9] Vgl. EVTZ Europaregion Tirol – Südtirol – Trentino (o.A.), S. 9-11.; Vgl. Ausschuss der Regionen (o.A.a.).
[10] Vgl. EVTZ „Euregio ohne Grenzen mbH” (o.A.); Vgl. Ausschuss der Regionen (o.A.b.).
[11] Vgl. Ausschuss der Regionen (o.A.c.).
[12] Vgl. Bleck (2020); Vgl. Buse (2020); Vgl. Preis (2020).
[13] Vgl. Zillmer et al. (2015), S. 42-44.
[14] Vgl. Neyer (2017), S. 338; Vgl. Engl (2017), S. 54.
[15] Vgl. Weber (2020).
[16] Vgl. Kołodziejski (2020).
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