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Die Erhebung des Zustands der Straßen ist für die Gemeindemitarbeiter besonders aufwändig.

Was ist eine Gemeindestraße wirklich wert?

Im Zuge der der VRV2015 muss für die Eröffnungsbilanz der Vermögenswert jeder Gemeindestraße ermittelt werden. Sofern deren Errichtungskosten nicht mehr eruierbar sind, muss geschätzt werden. Ist aber eine Straße nur das wert, was sie gekostet hat?

Der kleine Lukas ist vier Jahre alt und ein quietschvergnügter Bub. Autos findet er absolut faszinierend und sein allerliebstes Lieblingsspielzeug ist ein kleines rotes Matchbox-Auto. Dessen Materialwert bewegt sich im Eurocent-Bereich, und der Wiederverkaufswert liegt wohl noch darunter. Dennoch ist das kleine rote Auto für Lukas sein wertvollster Besitz. Auch für seine Mutter hat das Spielzeugauto einige Bedeutung, denn ist es einmal unauffindbar, oder wird es zuhause vergessen, ist es vorbei mit dem friedlich spielenden Kind. 

Der Wert einer Sache ist individuell, subjektiv und mehrdimensional

Das Beispiel veranschaulicht das Grundproblem bei der Bewertung von Waren, Gegenständen oder Dienstleistungen. Der Wert einer Sache ist höchst individuell, subjektiv, und mehrdimensional. Sei es der emotionale Wert, der ideelle Wert, oder der ökonomische Wert.

Sowohl in der Philosophie als auch in den Wirtschaftswissenschaften gibt es zahlreiche Werttheorien, die bis zu Aristoteles zurückreichen. Schon der alte Grieche unterschied zwischen dem Tauschwert, einem eher objektivem Wert, und dem Gebrauchswert, einem eher subjektiven Wert, der sich durch den individuellen Nutzen ergibt. So hat etwa Luft, die wir alle zu Leben brauchen, einen sehr hohen Gebrauchswert, aber keinen Tauschwert.

Der langen Rede kurzer Sinn: Der Wert einer Sache lässt sich nicht an deren Marktpreis festmachen, sofern sie überhaupt einen besitzt.

Gemeinden bewerten ihre Straßen

Nun stellt der Artikel die Frage, was unsere Straßen wert sind, und das hat einen aktuellen Bezug. Gemeint sind damit die Gemeindestraßen in Österreich, die derzeit bundesweit von jeder Kommune bewertet werden müssen. Anlass dafür ist die Umstellung des kommunalen Rechnungswesens von der Kameralistik auf die Doppik, also der doppelten Buchführung in Kontoform.

Rechtliche Grundlage dafür ist die neue Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung aus dem Jahr 2015 – kurz „VRV 2015“. Sie ist für Voranschläge und Rechnungsabschlüsse der Länder, sowie Gemeinden mit über 10.000 Einwohnern ab dem Finanzjahr 2019, und für Gemeinden unter 10.000 Einwohnern ab dem Finanzjahr 2020 anzuwenden.

Gemeindevermögen müssen vollständig dargestellt werden

Statt wie bisher eine reine Finanzrechnung gibt es zukünftig also eine vollständige Darstellung der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage. Während Bewertungsmaßnahmen bislang keine Auswirkungen auf das kamerale Ergebnis hatten, werden die Ergebnisse in der Doppik durch Bilanzierungs- und Bewertungsmaßnahmen sehr wohl maßgeblich beeinflusst.

Für die Einführung der Doppik zwingend notwendig ist die Erfassung und Bewertung des Sachanlagevermögens der Gemeinden. Die Probleme, die sich dadurch ergeben sind vielfältig, weshalb wir uns an dieser Stelle auf die Gemeindestraßen konzentrieren wollen.

Herstellungskosten der Straßen sind oft nicht mehr bekannt

Die Gemeindestraßen müssen also bewertet werden. Im Rahmen der Bilanzierung sind Vermögensgegenstände höchstens mit den Anschaffungs- oder Herstellungskosten, vermindert um die Abschreibungen anzusetzen.

Dabei stellen sich für die Gemeinden schon einmal die Probleme, dass die Herstellungskosten der Straßen oftmals gar nicht mehr bekannt sind oder in Erfahrung gebracht werden können, und weiters dass das Alter der Straßen, das für die Abschreibungsraten maßgeblich ist, unbekannt ist.

Bewertung des Straßenzustands ist subjektiv

Ein weiterer Faktor ist der Straßenzustand, der meist ebenfalls flächendeckend erhoben werden muss, und bei dessen Beurteilung ein großer Spielraum besteht, der im subjektiven Ermessen der beurteilenden Personen liegt. 

Völlig außer Acht lassend, wie sinnvoll die Straßenbewertung ist, wäre sie immerhin gut dafür geeignet, einen bundesweiten Vergleich über die Gemeindestraßen zu erhalten. Dazu müsste allerdings überall der gleiche Maßstab angelegt werden, und so grotesk es klingen mag, genau das Gegenteil ist der Fall.

Bewertung ist in den Bundesländern sehr unterschiedlich

Die meisten Bundesländer haben Leitfäden herausgegeben, wie die Vermögensbewertung erfolgen soll, mit teils drastischen Divergenzen. Das beginnt bereits bei der grundlegendsten Bewertung. Die Straßen sind einerseits nach ihrem Grundstückswert zu beurteilen und andererseits nach dem Straßenaufbau.

Investitionen in Straßen in den Bundesländern

Im Burgenland zum Beispiel gilt das Grundstück der Straße als Bauland und ist mit 20 Prozent dessen Wert zu beurteilen. In den meisten anderen Ländern (z. B.Tirol) gilt es hingegen als landwirtschaftliche Nutzfläche, die natürlich einen signifikant geringeren Wert besitzt. Ebenfalls 20 Prozent von deren Wert ist hier heranzuziehen. Warum auch immer. 

Bei der Beurteilung des Straßenaufbaus wird es dann erst richtig bunt. In Bezug auf diesen sind nämlich mehrere Faktoren zu berücksichtigen. Da geht es um

  • die Art der Straße, 
  • um ihren Zustand,
  • um ihr Alter,
  • um die Art der in der Vergangenheit gesetzten Erhaltungsmaßnahmen und
  • um die pauschal anzunehmenden Errichtungskosten. 

Faktoren, die einen genaueren Blick wert sind.

Klassifizierung der Straßen

Da wäre zunächst die Klassifizierung der Straßen. In der Mehrheit der Bundesländer ist nur nach zwei Kriterien zu unterscheiden: befestigte Straßen und unbefestigte.

Als unbefestigt werden einfache und locker angefertigte Wege wie zum Beispiel Schotterfeldwege eingestuft, befestigte Straßen sind Anlagen mit einem mittleren Straßenaufbau (z. B. mit einer einfachen Asphaltdecke oder Pflasterstraßen).

Manche Länder führen als dritte Kategorie Geh- und Radwege als gesondert zu beurteilen an. Die Oberösterreicher haben hier besonderen Aufwand zu betreiben, da sie vom Straßenquerschnitt her Fahrbahn, die seitlichen Geh- und Radwege und sogar noch extra die Randeinfassung gesondert mit unterschiedlichen Werten beurteilen sollten.

Der Straßenzustand

Die Erhebung des Zustands der Straßen ist für die Gemeindemitarbeiter besonders aufwändig.

So genau wie möglich sollen die Straßen, am besten in kurzen Abschnitten (sobald eine Änderung erkennbar ist) nach ihrem baulichen Zustand kategorisiert werden. Diese Kategorien sind in weiter Folge entscheidend dafür, wie hoch die prognostizierte Restnutzungsdauer der Straße liegt, und mit welchen prozentualen Abschlagsraten ihr Wert zu ermitteln ist.

Die Nutzungsdauer einer nagelneuen befestigten Straße wird bundesweit mit 33 Jahren angenommen. Überall? Nein, ein unbeugsames oberösterreichisches Land hat sich auf eine „tatsächliche wirtschaftliche Nutzungsdauer“ von 50 Jahren festgelegt, und beruft sich dabei auf Straßenbauexperten. Unbefestigte Straßen, da sind sich wiederum alle einig, haben eine Nutzungsdauer von zehn Jahren. 

Die Zustandskategorien

Die Abstufungen der Zustandskategorien sind hingegen wieder sehr unterschiedlich.

In der Steiermark gibt es laut Leitfaden nur drei mögliche Straßenzustände: gut, mittel oder schlecht. Ist die Straße gut (keine Schäden erkennbar) hat sie eine Restnutzungsdauer von 33 Jahren und überhaupt keine Abschlagsquote. Bei mittlerem Zustand (Schäden erkennbar, noch keine Beeinträchtigung der Nutzung) hält sie noch 20 Jahre und es dürfen 40 Prozent abgeschlagen werden. Beim schlechtesten Zustand (starke Beschädigung, Nutzung stark eingeschränkt, Neubau erforderlich) soll sie immer noch fünf Jahre halten und der Abschlag beträgt dennoch nur 70 Prozent. Auch wenn die Straße schon komplett kaputt ist, ist sie in der Steiermark also immer noch relativ viel Wert.

In den anderen Bundesländern differenziert man feiner. In Tirol gibt es vier Zustandskategorien, in Oberösterreich, im Burgenland oder in Vorarlberg sind es gar fünf. Dabei dürfen sich die Vorarlberger beim schlechtesten Straßenzustand über einen Restbuchwert von nur zehn Prozent freuen. Im Burgenland sind die Straßen der schlechtesten Zustandskategorie hingegen grundsätzlich überhaupt nix mehr wert (Abschlagssatz 100 Prozent). Für Tiroler hingegen besäßen die exakt gleichen Straßen vom Abschlagsschlüssel her immer noch 20 Prozent vom Errichtungswert. Wie kann das sein?

Beurteilung nur nach sichtbaren Schäden

Ein Punkt, der an dieser Stelle betont werden sollte: Laut VRV 2015 ist keine getrennte Bewertung nach Decke, Tragschicht und Unterbau notwendig. Nun werden die Straßen gewissenhaft von Gemeindemitarbeitern abgegangen und wie in den Leitfäden und Richtlinien vorgegeben auf sichtbare Schäden hin beurteilt.

Das Schlüsselwort dabei lautet sichtbar. Sichtbar ist die Decke, nicht aber der Mittelbau, der in der Erhaltung und Sanierung der weitaus teurere Teil ist. Wurde z. B. aus Kostengründen nur die Decke erneuert, sind Mängel im Mittelbau nicht erkennbar. Durch Frostschäden kann ein strapazierter Mittelbau aber auch eine schöne Fahrbahndecke ganz schnell alt aussehen lassen.  Wurde die Straße brav nach den oberflächlichen Kriterien beurteilt, wird die Gemeine schnell in Erklärungsnot geraten, sobald die Decke plötzlich zusammenbricht. Das aber nur am Rande. 

Sind Großreparaturen von Straßen keine Investitionen mehr?

Wurde eine Straße immer ordentlich gehegt und gepflegt, ausgebessert und saniert, so wurde ihre Lebens- bzw. Nutzungsdauer damit erheblich verlängert.

In Salzburg und Kärnten sorgt das aktuell für Diskussionen, da künftig selbst Großreparaturen von Straßen keine Investitionen mehr wären, sondern als Aufwand zu verbuchen wären. Wenn große Summen in die Straßen fließen, die nach den  bisherigen Regeln investiv waren, plötzlich reine Instandhaltungen sind, tut sich die Aufsicht schwer. Die Frage ist, ob die Gemeindehaushaltsordnungen das richtig abbilden.

Das Thema der Straßenbewertung ist diesbezüglich zur Zeit etwas im Fluss. Schließlich geht es dabei auch um die Bedarfszuweisungsmittel bzw. sonstige Kapitaltransfers. Die Gemeinden waren der Meinung, wenn die Generalsanierung die Nutzungsdauer erheblich verlängert, könne man das wieder neu aktivieren und abschreiben. Doch der Verordnungstext gibt das nicht her und wenn man das UGB vergleichend heranzieht, um das aufzuklären, kommt man zu dem Schluss, dass bei Straßen, sofern sie sich von Länge und Breite her nicht verändern, auch hohe Investitionssummen  und Generalsanierungen nicht aktiviert werden dürften. Und das läuft dem Prinzip zuwider, das Ergebnis zu glätten. 

Apropos Länge und Breite. Die fortgeschriebenen Anschaffungs- oder Herstellungskosten für das Gemeindestraßennetz können nach folgender Formel näherungsweise ermittelt werden: 
Wert = Länge x Breite x Durchschnittspreis der Wiederbeschaffung x Abschlag in Prozent. Die Länge und Breite einer Straße können ermittelt werden, der Abschlag ergibt sich aus den Tabellen abhängig davon welches Alter die Straße hat, und welcher Zustandskategorie sie zugeordnet wurde. 

Wie hoch ist aber der Durchschnittspreis der Wiederbeschaffung?

Wer nun annimmt, der Durchschnitt müsse überall annähernd gleich sein, darf sich wundern, denn während er in Niederösterreich mit 50 Euro/m² angegeben wird, liegt er im Burgenland laut Landesrichtline bei 100 Euro/m². Bemerkenswert!

Insbesondere möge man doch annehmen, dass die topographischen Verhältnisse recht ähnliche sind.

In Salzburg und Kärnten werden sie mit 93,33 Euro/m² netto angenommen, was brutto sogar mehr als 100 Euro/m² ergibt, während in Tirol 50 bis 60 Euro/m² zum Durchschnittspreis für die Neuerrichtung erklärt wurden.

Auch hier kann die Topographie nicht den großen Unterschied ausmachen. Aber was ist es dann? Die Materialkosten? Die Personalkosten? Oder die Planungskosten? Wie kommen die Länder zu diesen Zahlen?  

Im Zuge der Recherche erklären sämtliche Stimmen aus den Gemeinden, dass insbesondere die niedrigen Werte völlig illusorisch seien. In Niederösterreich (50 Euro/m²) nachgefragt, beruft man sich auf die Eröffnungsbilanz des Bundes aus dem Jahr 2013.

Nebulose Werte des Finanzministeriums

Und tatsächlich, schon in dieser sind die Referenzwerte mit 50 Euro/m² für befestige Anlagen und 17 Euro/m² für unbefestigte Anlagen festgesetzt. Die Erklärung aus dem Finanzministerium, wie es zu diesen Zahlen gekommen ist, ist etwas nebulos. Die Werte seien „der Durchschnitt interner plausibler Wertermittlung durch Experten sowie international herangezogener Basiswerte für Straßenbewertungen.“ 

Sind diese Beträge realistisch?

KOMMUNAL fragte bei heimischen Straßenbau-Unternehmen nach.

Der Grundtenor der Antworten: Es wäre absolut unseriös, eine valide Zahl als allgemeinen Durchschnittsbetrag zu nennen. Am ehesten noch bestätigend ist die Replik vom Direktionsleiter Tirol und Vorarlberg der STRABAG: „Der Richtwert ist ein brauchbarer Ansatz bei der Annahme: ebener Grund, einfache asphaltierte Straße, einfach Vorbereitungsarbeiten.“

Aber auch der Mann vom Fach verweist auf zahlreiche weitere preisbildenden Faktoren, wie Tragfähigkeit des Untergrunds, Grundwasser, Platzverhältnisse, Anbindungen, Verkehrsaufkommen, Geländeneigung, Einbauten, Ver- u. Entsorgungsleitungen, notwendige Schichtstärken, erforderliche Kunstbauten (Mauern), usw.

Eine überzeugende Bestätigung des Durchschnittspreises von 50 Euro/m² im Alpenland Österreich klingt jedenfalls anders.  

Keine seriösen Vergleiche möglich

Nun ist keine Gemeinde daran gebunden, sich an den Leitfaden und die Werte darin zu halten. (Kärnten hat erst gar keinen herausgegeben.) Und viele tun das auch nicht.

Das bedeutet wiederum, dass nicht einmal innerhalb eines Bundeslandes seriöse Vergleiche angestellt werden können. Die Straßenbewertung wird von den Gemeinden mit viel Aufwand und nach bestem Wissen und Gewissen betrieben, und gerät dennoch zu einem munteren Daumen-mal-Pi-Schätzspiel. Mit harscher Kritik an der Sinnhaftigkeit hält kaum einer der kontaktierten Experten zurück. Häufigst gehörter Satz während der Recherche: “Aber Sie dürften mich auf keinen Fall zitieren!“ und „Das haben Sie nicht von mir.“  

"Wer heute zu hoch und zu gut bewertet, und in drei Jahren sagt, seine Straße wäre kaputt, wird ein Problem haben."    

Der Leiter eines Forschungsprojekts zur Straßenbewertung im Gemeindesektor verrät, wie er  als Gemeindeverantwortlicher handeln würde. Für ihn ist klar, die Ergebnisse der Bewertung besitzen für die Bundesländer Relevanz und sollen Kriterien für deren zukünftige Förderungen darstellen. „Wer heute zu hoch und zu gut bewertet, und in drei Jahren sagt, seine Straße wäre kaputt, wird ein Problem haben.“

Er würde jedenfalls „den Gestaltungsspielraum bei Straßen wirklich nach unten ausnutzen. Für die Eröffnungsbilanz ist der aktuell gewählte, 27.ste Bürgermeister der Gemeinde XY ja nicht alleine verantwortlich. Für die Ergebnisrechnung des nächsten Jahres ist er es allerdings!“

In anderen Bereichen würde er es andersherum machen- beim Kanal, Wasser, und den Grundstücken. „Wenn ich da den Gestaltungsspielraum nach oben ausnutze, kann ich immerhin die Gebühren dementsprechend erhöhen und rechtfertigen.“

Straßen kann man nicht verkaufen

Wie auch immer man sich entscheidet, die Errichtungskosten sind zu bewerten und in die Bilanz aufzunehmen. Diese Vermögenswerte sind jedoch für die Kommune bestenfalls von theoretischer Bedeutung. Weder kann sie die Straßen verkaufen, noch kann sie eine Hypothek darauf aufnehmen. 

Ob die Gemeinde es nun darauf anlegt einen möglichst hohen „Vermögenswert Straße“ ausweisen zu können, ob sie das genaue Gegenteil anstrebt, oder ob es ihr letztlich egal ist, und sie das Hauptaugenmerk eher darauf legt, nicht zu viele Ressourcen mit der Wertermittlung zu binden, die in ihrer Ergebnisvaraiabilität dermaßen flexibel ist, dass man sich getrost fragen darf, ob derartig divergierende Schätzwerte überhaupt noch seriös und ernstzunehmen sind.

In jedem Fall sollte sie sich bewusst sein, dass nach der Eröffnungsbilanz, diese Werte in Zukunft nicht mehr so ohne weiteres beliebig geändert werden können. 

Gemeindestraßen in Österreich

Von null Euro bis zu Abermillionen

Ganz egal welche Summe schlussendlich herauskommt, was eine Straße wirklich wert ist, merkt man recht schnell, wenn Muren oder Lawinen die Fahrbahn unpassierbar machen und ganze Orte und Täler über Tage oder gar Wochen von der Außenwelt abschneiden.

Der volkswirtschaftliche Schaden, der dadurch entsteht und die Kosten für eine Notversorgung aus der Luft wären wohl ein weitaus ehrlicherer, finanziell messbarer Betrag, der den Wert der Straße beschreibt. Und damit wird auch deutlich, dass nicht jeder Quadratmeter Asphalt gleich viel wert ist. Der hinterste Zipfel der letzten Sackgasse ist sicherlich weniger bedeutsam als die einzige Verbindungsstraße in den Ort. Manche Verbindungen werden von allen benötigt, andere nur von einzelnen, dafür umso mehr.

So wie das kleine rote Matchbox-Auto, das der Welt wurscht ist. Nur für Lukas hat es einen Wert. Für ihn aber bedeutet es die Welt.  

 

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