Symbolbild Wahl
Eine direkte Initiative durch die Bürgerinnen und Bürger in Form einer Art Volksbegehren ist bis auf Tirol in allen Gemeinden vorgesehen.
© Ingo Bartussek/stock.adobe.com

Direkte Demokratie in den Gemeinden

Wenn in Österreich von direkter Demokratie die Rede ist, dann geht es zumeist um die bisher 45 Volksbegehren (Stand März 2020, weitere sind im Laufen), die zwei Volksabstimmungen (1978 über die Inbetriebnahme des AKW Zwentendorf, 1994 über den EU-Beitritt) oder die bisher einzige Volksbefragung 2013 (über die Beibehaltung der Wehrpflicht). Kurz gesagt: Die Bundesebene steht im Mittelpunkt. Relativ wenig Beachtung findet hingegen die direkte Demokratie auf Länder- und vor allem Gemeindeebene. Dabei sind auch hier zahlreiche Verfahren vorgesehen, die der Bevölkerung eine direkte Mitwirkung an der Politik ermöglichen sollen. Die drei eingangs erwähnten Instrumente finden sich in unterschiedlichen Variationen in ganz Österreich.

Um einen Überblick über den Status direkter Demokratie auf lokaler Ebene zu gewinnen, lassen sich drei Fragen stellen: Erstens, wer kann das jeweilige Verfahren anstoßen, zweitens, wer kann sich daran beteiligen, und drittens, welche Konsequenz steht am Ende des Prozesses? Ergänzend ist als vierter Aspekt die Frage der inhaltlichen Grenzen, oder anders gesagt: Welche Themen dürfen auf diese Weise überhaupt behandelt werden?

Direkte Demokratie auf Bundesebene

Auf Bundesebene sind die Antworten auf diese Punkte schnell gefunden: Mit Ausnahme des Volksbegehrens erfolgt die Auslösung stets durch das Parlament, sofern eine Volksabstimmung nicht ohnehin zwingend vorgeschrieben ist. Formal werden Volksbefragungen und Volksabstimmungen dann durch den Bundespräsidenten angeordnet. Im Spezialfall einer Volksabstimmung über die Absetzung des Bundespräsidenten wird die notwendige Volksabstimmung von der Bundesversammlung beschlossen und von den Präsidentinnen/den Präsidenten des Nationalrats angesetzt. Die Bevölkerung hat keine direkte Möglichkeit, eine Abstimmung oder Befragung zu erzwingen. Anders ist das bei Volksbegehren, die – neben formalen Erfordernissen – mit 8.401 Unterschriften eingeleitet werden können.

In allen drei Fällen sind jene Personen teilnahmeberechtigt, die auch das Wahlrecht zum Nationalrat haben. Die Konsequenzen unterscheiden sich deutlich: Volksabstimmungen sind in ihrem Ausgang bindend, Volksbefragungen nicht – wobei sich zumindest ein informeller Druck vor allem bei klaren Ergebnissen und hoher Beteiligung ergibt. Volksbegehren müssen ab 100.000 Unterschriften im Nationalrat behandelt werden, eine automatische Umsetzung der Forderungen ab einer bestimmten Zahl an Unterstützerinnen und Unterstützern gibt es nicht.

Diskutiert wurde und wird immer wieder, ob Volksbegehren als jenes Instrument, das direkt von der Bevölkerung aktiviert werden kann, mehr Gewicht bekommen sollen, etwa durch eine angeschlossene Volksabstimmung. Die türkis-blaue Bundesregierung (2017-2019) hatte in Aussicht gestellt, ab 2022 bei einer Unterschriftenzahl von mindestens 900.000 eine Volksabstimmung folgen zu lassen. Aktuell ist keine vergleichbare Regelung vorgesehen. Dass ein solcher Automatismus fehlt, entspricht allerdings dem Gedanken der Bundesverfassung, dass Österreich eine repräsentative Demokratie ist, die Gesetzgebung also in der Hand von gewählten PolitikerInnen und nicht beim Volk liegt. Das zu ändern würde eine grundlegende Umstellung der Verfassung bedeuten und wäre damit selbst Inhalt einer verpflichtenden Volksabstimmung.

Zu den inhaltlichen Grenzen direktdemokratischer Instrumente ist zu sagen, dass sich Volksabstimmung und Volksbegehren mit Gesetzesbeschlüssen des Nationalrats bzw. mit bundesgesetzlich regelbaren Themen beschäftigen müssen. Eine Volksbefragung soll darüber hinaus die „Haltung der österreichischen Bevölkerung zu einer Angelegenheit von grundsätzlicher und gesamtösterreichischer Bedeutung“ (BMI 2020) erforschen.

Direkte Demokratie in den Gemeinden

Wie unterscheiden sich nun direktdemokratische Instrumente in den Gemeinden von der Bundesebene? Die Möglichkeiten der lokalen Mitbestimmung sind überwiegend in den Gemeindeordnungen der Bundesländer (in der Steiermark im Volksrechtegesetz) geregelt. Sie variieren somit zwischen den Bundesländern, aber nicht innerhalb eines Bundeslandes. Eine Ausnahme sind Statuarstädte, für die eigene Gesetze existieren.

Abweichungen zwischen den Ländern finden sich sowohl sprachlich, wenn etwa von Initiativen statt Volksbegehren oder von Volksentscheiden statt Volksabstimmungen die Rede ist, als auch inhaltlich. Tabelle 1 fasst die Möglichkeiten, den jeweiligen direktdemokratischen Prozess zu starten, zusammen. Die Aufstellung beschränkt sich auf die Gemeinden, Statuarstädte (dazu zählt auch Wien) werden nicht berücksichtigt.

Eine direkte Initiative durch die Bürgerinnen und Bürger in Form einer Art Volksbegehren ist bis auf Tirol in allen Gemeinden vorgesehen, die Höhe der Einleitungshürde schwankt allerdings stark: von zwei Prozent bzw. mindestens 25 Personen in Oberösterreich bis 20 Prozent im Burgenland. In Niederösterreich müssen so viele Stimmen erreicht werden, wie bei der letzten Gemeinderatswahl für ein Mandat nötig waren. Dafür wird weitgehend auf genaue formale Vorgaben der Sammlung der Unterstützungsunterschriften verzichtet, was diesen Vorgang erleichtert.

Auslösung ausgewählter Verfahren direkter Demokratie in Österreichs Gemeinden. Zum Vergrößern anklicken.

Die Begriffe „Volksbefragung“, „Volksabstimmung“ und „Volksbegehren“ werden der Einfachheit halber hier synonym für die spezifischen Begrifflichkeiten in den Landesgesetzen verwendet. Die Verfahren können teilweise auch für einzelne Gemeindeteile eingesetzt werden, mit entsprechend angepassten Hürden. Volksabstimmungen kommen auch zum Einsatz, wenn etwa ein Bürgermeister/eine Bürgermeisterin abgesetzt werden soll; dieser Fall wird an dieser Stelle nicht eigens behandelt.

Quelle: Gemeindeordnungen der Bundesländer in der jeweils aktuellen Fassung, in der Steiermark Volksrechtegesetz (2020).

Keine Volksabstimmungen in Tirol, OÖ und NÖ

Volksabstimmungen, also bindende Referenda über zumeist bereits vorliegende oder beabsichtigte Gemeinderatsbeschlüsse, fehlen ebenfalls in Tirol sowie in Oberösterreich und Niederösterreich. In letzterem Fall besteht die Möglichkeit, dass eine Volksbefragung einem Gemeinderatsbeschluss gleichgehalten werden kann, also de facto einer Volksabstimmung über einen solchen Beschluss entspricht.

Im Burgenland und in Vorarlberg kann eine Abstimmung auch von der Bevölkerung verlangt werden, in den übrigen Bundesländern liegt die Entscheidung darüber beim Gemeinderat und (in speziellen Fällen) beim Bürgermeister/der Bürgermeisterin. Nur vereinzelt existieren Quoren, also Mindestbeteiligungshürden. Im Burgenland sind Volksabstimmungen etwa nur dann gültig, wenn 40 Prozent der Teilnahmeberechtigten auch tatsächlich partizipieren.

Am verbreitetsten sind Volksbefragungen, die in allen Gemeinden möglich sind – und die im Gegensatz zur bundesweiten Volksbefragung in den meisten Fällen (außer in Kärnten und Salzburg) auch von der Bevölkerung initiiert werden können. Wiederum schwankt die Höhe der Zugangshürden, in Tirol ist etwa ein Sechstel der Wahlberechtigten nötig, in der Steiermark zehn Prozent und in Vorarlberg sinkt die notwendige Unterstützung, je größer eine Gemeinde ist.

Wer realpolitisch ein direktdemokratisches Verfahren auslösen kann, hat Auswirkungen darauf, wie stark es genutzt wird. Wenn mehrere Akteure – z.B. eben der Gemeinderat, der Bürgermeister/die Bürgermeisterin und die Bevölkerung – dazu befugt sind, erhöht das die Nutzung dieser Instrumente (Dolezal/Poier 2012). Positiv wirkt sich – in diesem Fall nur für Volksbefragungen und Volksabstimmungen berechnet – noch die Gemeindegröße aus (wobei es in größeren Gemeinden mehr Aktivität gibt), sowie ein vielfältiges lokales Parteienspektrum und das Fehlen einer dominierenden Partei (ebd.).

Mitbestimmungsrecht ist an das Wahlrecht gekoppelt

Das Recht mitzubestimmen ist analog zum Bund durchwegs an das Wahlrecht auf Gemeindeebene gekoppelt. In der Praxis heißt das, dass auf Gemeindeebene mehr Menschen direktdemokratische Instrumente ergreifen können aus auf Bundesebene, da in der Gemeinde auch EU-BürgerInnen wählen dürfen.

Die Konsequenzen aus erfolgreichen – im Sinne der Erfüllung von vorgegebenen Quoten – direktdemokratischen Verfahren entsprechen ebenfalls der Bundesebene. Volksbefragungen sind nicht bindend, Volksabstimmungen entscheiden weitestgehend über das Inkrafttreten eines Gemeinderatsbeschlusses. Volksbegehren müssen vom Gemeinderat behandelt werden. In Salzburg führen Volksbegehren ab einer Unterstützung von zehn Prozent zu einer Volksabstimmung darüber, ob Gemeinderat, Gemeindevorstand oder ein Ausschuss die Forderungen behandeln soll.

Der auf Bundesebene diskutierte Automatismus einer Volksabstimmung über die Forderungen besonders erfolgreicher Volksbegehren ist in der Steiermark und in Vorarlberg vorgesehen. Wird dort ein Volksbegehren in einer Gemeinde von mindestens 25 Prozent der Teilnahmeberechtigten unterstützt und verabsäumt das zuständige Gremium dessen Umsetzung innerhalb eines Jahres, dann folgt eine bindende Abstimmung darüber. In der Steiermark muss dieser nächste Schritt noch beantragt werden, in Vorarlberg folgt er automatisch.

Zur Orientierung: Umgelegt auf ganz Österreich und zuletzt rund 6,4 Millionen Wahlberechtigte müsste ein Volksbegehren damit 1,6 Millionen Unterschriften erreichen – also knapp doppelt so viele, wie das in der jüngeren Vergangenheit erfolgreichste Volksbegehren „Don’t smoke“.

Inhaltlich dürfen sich die genannten Beteiligungsprozesse nur mit Themen befassen, die in den Wirkungsbereich der Gemeinde fallen. Ausgenommen sind überdies zumeist Bereiche wie Abgaben, Tarife, Personalfragen oder individuelle behördliche Entscheidungen.

Zusätzlich zu den behandelten drei Instrumenten gibt es in den Gemeinden weitere Formen direkter Demokratie und Mitwirkung, wie Gemeindeversammlungen (zur Information), Petitions- oder Beschwerderechte, zudem informelle Varianten, die an dieser Stelle nicht eigens behandelt werden können.

Nutzung der direkten Demokratie in den Gemeinden

Es bleibt die Frage, wie häufig die direkte Demokratie auf Gemeindeebene genutzt wird. Eine umfassende Antwort darauf ist schwierig: Erstens, weil die aktuell 2.095 Gemeinden in Österreich gleichbedeutend mit 2.095 Einzelfällen sind, die jeweils individuell zu betrachten wären – was entsprechend aufwendig ist. Zweitens gibt es keine zentrale oder standardisierte Sammlung entsprechender Initiativen, Befragungen und Abstimmungen.

Ein guter Überblick stammt vom Politikwissenschafter Klaus Poier von der Universität Graz, der mit Stand 2014 eine Zusammenstellung vorgenommen hat (Poier 2014). Diese Daten basieren auf Anfragen bei den Gemeinden, sind nicht vollständig und können entsprechend nur eine ungefähre Größenordnung wiedergeben. Er kommt in seiner Zählung auf 876 Volksabstimmungen, Volksbefragungen und Volksbegehren auf Gemeindeebene, wobei Volksbefragungen mit 554 Fällen die am häufigsten genutzte Kategorie darstellen. In absoluten Zahlen mag das viel klingen, angesichts der Tatsache, dass es über 2.000 Gemeinden in Österreich gibt und die Statistik einen längeren Zeitraum zusammenfasst, kann man aber wohl nur von einer mäßigen Aktivität auf lokaler Ebene sprechen, die der politischen Kultur Österreichs insgesamt entspricht.

Quellen

Bundesministerium für Inneres (BMI) (2020): Volksbefragung. https://www.bmi.gv.at/416/start.aspx, 9.3.2020.

Poier, Klaus (2014) Empirische und rechtspolitische Aspekte direkter Demokratie auf kommunaler Ebene, in: Kommunalwissenschaftliche Gesellschaft (Hg.) Direkte Demokratie und Partizipation in den österreichischen Gemeinden. Symposium am 5. November 2014. https://gemeindebund.at/website2016/wp-content/uploads/2017/05/RFG_4-2015-Direkte-Demokratie-und-Partizipation-in-den-oesterreichischen-Gemeinden.pdf, 9.3.2020.

Dolezal, Martin/Poier, Klaus (2012) Rechtliche Hürden, sozioökonomischer Kontext oder Struktur des Parteienwettbewerbs? Die Anwendung direktdemokratischer Verfahren in Österreichs Gemeinden. ÖFG/Working Group on Democracy, 2nd Research Conference. http://www.oefg.at/wp-content/uploads/2014/08/dolezal_poier.pdf, 9.3.2020.