Der Voranschlag 2017
Einerseits sind die Gemeinden rechtlich verpflichtet, rechtzeitig vor Beginn des Finanzjahres 2017 den Voranschlag und die mittelfristige Finanzplanung bis zum Jahr 2021 zu erstellen, andererseits lässt sich – zumindest bis zum Zeitpunkt der Verfassung dieses Artikels bzw. bis zum Beginn der Voranschlagsberatungen – nicht eindeutig abschätzen, welche Umschichtungen endgültig auf Gemeindeebene im neuen Finanzausgleich erfolgen werden. So wird über die Themen Getränkesteuer- und Werbesteuerausgleich oder die Verwendung der § 21-Mittel noch verhandelt und konkrete Auswirkungen auf die Einzelgemeinden sind nicht im Detail bekannt.
Das Problem der nicht konkret voraussagbaren Einnahmen für die Gemeinden stellt sich jedoch nicht nur den Gemeindeverantwortlichen sondern auch den Verantwortungsträgern der Gemeindeaufsicht, da die bisher gewohnten Informationen an die Gemeinden an Hand der bewährten Voranschlagsblätter nicht in der Form erfolgen können wie es die Gemeinden gewöhnt sind.
Soweit von den Verhandlungen durchgedrungen ist, sollen die einzelnen Gemeinden im neuen Finanzausgleich nicht schlechter gestellt werden und bei Verlusten, welche durch Änderungen auftreten könnten, soll es Ausgleichsregelungen (eine Garantie für zumindest das halbe Wachstum der länderweise berechneten Ertragsanteile) geben. So gesehen sollten die Gemeinden im Jahr 2017 zumindest jene Einnahmen aus einem neuen Finanzausgleich erhalten, welche sie im Jahr 2016 ebenfalls überwiesen erhielten. Änderungen sollten sich nur dann ergeben, wenn Gemeinden Einwohner verlieren bzw. Einwohnerzuwächse erzielen. Diese Effekte haben aber auch schon im alten Finanzausgleich Auswirkungen gezeigt und sind daher nichts Neues. Ob die Überweisungen nun als einzige Ertragsanteilesumme ohne Einzelsummen als Getränke- oder Werbesteuerersatzzahlungen, Aufstockungsbetrag, Landespflegefonds oder Ausweisung als § 21-Mittel kommen oder diese in andere Bereiche eingerechnet werden, werden die Gemeinden aus dem Finanzausgleichsgesetz entnehmen können, welches aus heutiger Sicht Mitte Dezember im Nationalrat beschlossen werden sollte.
Für die Gemeinden wird es daher im Jahr 2017 von besonderer Bedeutung sein, die budgetierten Einnahmen des Voranschlages mit den tatsächlichen Überweisungen genau zu vergleichen und bei Abweichungen zu den vorgesehenen Einnahmen – speziell dann, wenn es sich um Mindereinnahmen handelt – einen Nachtragsvoranschlag zu erstellen. Dabei könnte dann möglicherweise auch ein Abgang im ordentlichen Haushalt auftreten, welcher durch Bedarfszuweisungen oder Einsparungen bei den Ausgaben ausgeglichen werden müsste.
Die gemeindeeigenen Einnahmen aus Grundsteuer und Kommunalsteuer können hingegen von den Gemeinden sehr gut eingeschätzt werden. Auch die Einschätzung der zu erzielenden Einnahmen aus den Gebührenhaushalten sollten den Gemeinden keine Probleme bereiten. Damit beruhen zumindest diese Bereiche einer geordneten und realistischen Finanzpolitik. Zur Grundsteuer ist in diesem Zusammenhang noch anzumerken, dass im Zuge der Finanzausgleichsverhandlungen eine Arbeitsgruppe gebildet wurde, welche kurzfristig die Grundlagen schaffen soll, dass diese Steuer den Gemeinden weiterhin erhalten bleibt (die veralteten Einheitswerte stehen unter starker Kritik des Verfassungsgerichtshofes). Dazu bedarf es jedoch einer Neufestsetzung der Bemessungsgrundlagen, welche von den Gemeinden in Hinkunft selbst ermittelt werden sollen. Erwähnenswert ist dabei jedoch die Haltung des Bundesministeriums für Finanzen, welches jede politische Verantwortung dafür ablehnt, dass es durch die Neuregelung der Grundsteuer zu einer möglichen Einnahmensteigerung bei den Gemeinden und damit Erhöhung der Steuer für die Grundbesitzer oder die Bevölkerung kommen könnte. Dass der Bund gleichzeitig seine Abgaben durch Indexanpassungen (z. B. Autobahnvignette) jährlich anpasst, den Gemeinden diese Indexanpassung bei der Grundsteuer aber über Jahrzehnte verwehrt hat, ist mehr als bemerkenswert und verträgt sich nicht mit der propagierten Abgabenautonomie.
Da der Informationsbedarf zu den vielen offenen Fragen der Finanzplanung sehr hoch war, wurden trotz der vielen Unsicherheiten so wie in den letzten Jahren in der ersten Novemberhälfte die Voranschlagsberatungen durch die Gemeindeaufsichtsbehörde des Landes Niederösterreich durchgeführt. Diese wurden von den Bürgermeisterinnen und Bürgermeistern sowie den Verantwortungsträgern in den Gemeindeverwaltungen intensiv genutzt. Die von den Gemeinden erstellten Voranschlagskonzepte konnten besprochen, um aktuellere Zahlen erweitert und auf die letzten aktuellen Entwicklungen angepasst werden. Weiters wurde mit den Gemeinden die im Jahr 2017 unerlässliche Haushaltsüberwachung, im speziellen die Einnahmeüberwachung, besprochen.
Wirtschaftliche Entwicklung
Für das Jahr 2017 wird von den Wirtschaftsforschern ein Wachstum der Wirtschaft von real 1,5 Prozent des BIP erwartet. Die nominelle Steigerung wird mit 3,1 Prozent des BIP prognostiziert, damit wird mit einer Inflation von 1,6 Prozent gerechnet. Das Arbeitskräfteangebot wird stärker als die Arbeitskräftenachfrage wachsen. Dadurch wird sich die Arbeitslosenrate gemäß Berechnungsmodell von Eurostat von 6,0 Prozent Ende des Jahres 2016 auf 6,1 Prozent im Jahr 2017 erhöhen. Nach dem Berechnungsmodell des Arbeitsmarktservices wird die Arbeitslosenrate von 9,2 Prozent im Jahr 2016 auf 9,4 Prozent im Jahr 2017 steigen. Diese Entwicklungen haben natürlich auch nachhaltige Auswirkungen auf die Voranschläge der Gemeinden, im speziellen könnten damit auch bei einzelnen Gemeinden im Kommunalsteueraufkommen größere Differenzen zu den Vorjahren auftreten.
Entwicklung der Ertragsanteile
Für die niederösterreichischen Gemeinden haben sich im Haushaltsjahr 2016 die Einnahmen aus Ertragsanteilen gegenüber den prognostizierten Zahlen sehr positiv entwickelt. Die durchschnittliche Steigerungsrate betrug zwischen Jänner und Oktober 1,6 Prozent. Mit diesen Zuwächsen kann im Jahr 2017 nicht mehr gerechnet werden.
Für die Budgetierung der Ertragsanteile für das Haushaltsjahr 2017 kann aus heutiger Sicht mit keiner Steigerung - basierend auf den Ergebnissen des Haushaltsjahres 2016! – gerechnet werden. Bedingt durch die nicht bekannte genaue Aufteilung der Mittel aus den oben genannten Gründen wurden den Gemeinden nur der Gesamtwert der zu erwartenden Ertragsanteile für das Jahr 2017 über die Finanzausgleichsblätter mitgeteilt. Eine Untergliederung wie in den letzten Jahren nach Aufstockungsbetrag, Ersatzzahlungen etc. war nicht möglich. Somit ist jedoch zumindest sichergestellt, dass der vom Bundesministerium für Finanzen prognostizierte Wert von den Gemeinden als Basis für die Voranschlagserstellung herangezogen werden kann. Sollte sich im Haushaltsjahr 2017 herausstellen, dass verschiedene Parameter der Aufteilung der Ertragsanteile auch in den Buchhaltungen der Gemeinden ausgewiesen werden müssen, können die Gemeinden während des Jahres 2017 die erforderlichen Umbuchungen durchführen. Dazu wäre jedenfalls ein eigener Runderlass erforderlich.
Für die weitere Entwicklung der Steuereinnahmen für die Jahre 2018 bis 2021 – entscheidend für die Erstellung des mittelfristigen Finanzplanes – kann von einer jährlichen Steigerung um rund zwei Prozent ausgegangen werden. Da die mittelfristige Finanzplanung darüber hinaus zumindest einmal jährlich angepasst werden muss, können bei Beschlussfassung des Voranschlages 2018 die aktuellen Werte aus dem dann aktuellen Finanzausgleich entnommen und eingearbeitet werden.
Entwicklung bei der NÖKAS-, Sozialhilfe- und Jugendwohlfahrtsumlage
Die Steigerungen bei den Umlagen wurden für die nächsten Jahre in vielen Bereichen durch Kommunalgipfelvereinbarungen – die letzte stammt vom 20. Mai 2016 – festgelegt. Dadurch wurde den Gemeinden bei den Umlagezahlungen an das Land eine Leitlinie für die zu budgetierenden Belastungen im ordentlichen Haushalt vorgegeben.
Im Jahr 2017 wird die Sozialhilfeumlage gegenüber dem Jahr 2016 um 10,0 Prozent ansteigen. Dieser Anstieg setzt sich aus dem im Jahr 2015 paktierten Anstieg von 4 Prozent sowie aus einer einmaligen Sonderzahlung von 6 Prozent zusammen. Die Sonderzahlung wurde deshalb erforderlich, da die vereinbarten Zahlen im Bereich der Mindestsicherung durch das Land nicht mehr gewährleistet werden konnte und es dadurch bereits im Jahr 2016 zu einem erheblichen Anstieg der Sozialhilfeumlage gekommen wäre. Im Zuge dieses Kommunalgipfels wurde die Setzung von Maßnahmen vereinbart, um die Kostensteigerungen so gering wie möglich zu halten. Die notwendige Sonderzahlung war jedoch nicht zu vermeiden.
Ab dem Jahr 2018 wird die Sozialhilfeumlage dann bis zum Jahr 2019 wieder jährlich um 4,0 Prozent entsprechend der Kommunalgipfelvereinbarung vom 2. Juni 2015 steigen. Dabei ist zu berücksichtigen, dass für die Basis der Steigerung von 2017 auf 2018 die Sonderzahlung nicht eingerechnet wird!
Für die weitere mittelfristige Finanzplanung vom Jahr 2020 bis zum Jahr 2021 wird – da hier keine Kommunalgipfelvereinbarung vorliegt - empfohlen, die Steigerungsrate mit 4,0 Prozent fortzuschreiben. Diese Steigerungsempfehlungen dienen zur Befüllung der mittelfristigen Finanzplanung, stellen jedoch keinerlei Aussage darüber dar, dass diese Werte so zutreffen werden. Dies bedarf erst der Verhandlung und der Willensbekundung der Teilnehmer an möglichen Kommunalgipfelgesprächen.
Die landesweite Steigerung bei der NÖKAS-Umlage wurde für das Jahr 2017 mit 3,6 Prozent festgelegt. Ab dem Jahr 2018 wird auf Grund der bisherigen Kommunalgipfelvereinbarungen eine Steigerungsrate von jährlich 3,6 Prozent angestrebt. Hinkünftig könnte der im neuen Finanzausgleich noch festzusetzende Kostendämpfungspfad im Gesundheitsbereich als maximaler Steigerungsbetrag festgelegt werden. Um diesen Wert genau festlegen zu können, ist jedoch die Kundmachung des neuen Finanzausgleiches erforderlich. Er dürfte jedoch unter dem Wert von 3,6 Prozent liegen. Um einen halbwegs realistischen mittelfristigen Finanzplan erstellen zu können, wird daher empfohlen, bis zum Jahr 2021 die jährlichen Steigerungen mit 3,6 Prozent fortzuschreiben. Zu der endgültigen Festsetzung der Steigerungen wird auf die Ausführungen zur Sozialhilfeumlage verwiesen.
Die Jugendwohlfahrtsumlage wurde beim Kommunalgipfel am 18. Oktober 2011 nachhaltig geregelt. Für die Jahre 2015 bis 2018 wurden jährliche Steigerungen von je 5,5 Prozent festgelegt. Im Sinne des bei den anderen Umlagen gesagtem wird für den mittelfristigen Finanzplan bis zum Jahr 2021 eine Fortschreibung der Steigerungsraten von 5,5 Prozent empfohlen.
Bei diesen Steigerungsraten handelt es sich um Werte, welche sich auf die niederösterreichweite Gesamtsumme der Umlagen beziehen. Auf Grund der Finanzkraft jeder einzelnen Gemeinde und auch der sich jährliche ändernden Bevölkerungszahl auf Grundlage des Finanzausgleichsgesetzes können sich in den Gemeindebudgets jedoch auch wesentliche Abweichungen nach oben oder nach unten zu diesen Richtwerten ergeben.
Steigerung bei den Lohnkosten
Bis zum Zeitpunkt des Beginns der Voranschlagsberatungen Anfang November haben noch keine Verhandlungen zwischen den Gewerkschaften und den Dienstgebern stattgefunden. Bei den Gehaltskonten im Jahr 2017 sollten daher Steigerungen von rund 1,5 Prozent vorgesehen werden - die Jahresinflationsrate liegt derzeit bei rund 0,8 Prozent. Aber auch Steigerungen um rund 2 Prozent sind vertretbar, vor allem dann wenn Vorrückungen erforderlich werden. Auch in den Folgejahren sollten Steigerungsraten um die 2 Prozent angesetzt werden. Sollten im Zuge möglicher Verhandlungen andere Gehaltserhöhungen vereinbart werden, können diese bei den zukünftigen Ausarbeitungen der mittelfristigen Finanzpläne berücksichtigt werden.
Schulerhaltungsbeiträge im Berufsschulwesen
Auf Grund der §§ 64 und 65 des NÖ Pflichtschulgesetzes werden zur Deckung des Schulaufwandes durch den Schulerhalter von den beteiligten Lehrbetriebsgemeinden Schulerhaltungsbeiträge eingehoben. Die Schulerhaltungsbeiträge bei lehrgangsmäßigen Berufsschulen sind nach der Zahl der Lehrgangsteilnehmer, die innerhalb des Schuljahres die lehrgangsmäßigen Berufsschulen besucht haben, auf die zum Schulsprengel gehörenden Lehrbetriebsgemeinden aufzuteilen.
Diese werden für das Schuljahr 2014/2015 mit 960 Euro festgelegt und in der Folge bis zum Schuljahr 2018/2019 um 150 Euro pro Schuljahr angehoben.
Diese Steigerungen sind auch in den mittelfristigen Finanzplänen vorzusehen.
Bedarfszuweisungen
Bei den Bedarfszuweisungen handelt es sich nicht um Mittel, welche direkt aus dem Landesbudget für die Gemeinden bereitgestellt werden, sondern um Ertragsanteile der Gemeinden in der Höhe von 12,7 Prozent der Gesamtsumme, welche eigens für die Gewährung von Bedarfszuweisungen an Gemeinden und Gemeindeverbände bereitgestellt werden (§ 11 Abs.1 FAG 2008). Die weitere Verteilung dieser Mittel ist in den von der NÖ Landesregierung beschlossenen Bedarfszuweisungsrichtlinien geregelt.
Die mit Bedarfszuweisungen dotierten Fonds (NÖ Wasserwirtschaftsfonds und NÖ Schul- und Kindergartenfonds) werden auf Grund der bestehenden Bauprogramme und Förderzusagen für die Gemeinden auch im Jahr 2017 bedient werden. Auch die Mittel für die finanzschwachen Gemeinden (BZ I) und möglicherweise auch Umschichtungen im Rahmen des Finanzausgleich werden zur Stärkung der Finanzkraft und für Investitionen der Gemeinden wieder zur Verfügung stehen.
Neben den Bedarfszuweisungen zur Projektförderung (BZ III) müssen auch wieder Bedarfszuweisungen für jene Gemeinden bereitgestellt werden, welche den ordentlichen Haushalt nicht mit eigener Kraft ausgleichen können. Diese Gemeinden können jedoch nicht automatisch damit rechnen, dass der beschlossene Haushaltsabgang durch Bedarfszuweisungen ausgeglichen wird. Vielmehr müssen diese Gemeinden nach wie vor die gemeinsam vom Land und den Gemeindevertreterverbänden ausgearbeiteten Maßnahmen für die Konsolidierungsgemeinden sowohl einnahmen- als auch ausgabenseitig umsetzen. Vor der Zuerkennung möglicher Bedarfszuweisungen wird geprüft werden, ob die Gemeinden diese Vorgaben erfüllen. Es liegt daher eine große Eigenverantwortung bei der Gemeinde, welche nachweisen muss, dass sie selbst alle Einnahmemöglichkeiten ausschöpft und die Ausgaben auf die absoluten Pflichtaufgaben reduziert bevor sie Unterstützung aus Bedarfszuweisungen zum Haushaltsabgang erhält.
Transparenz zum Rechnungsabschluss
In letzter Zeit ist eine Tendenz bei den Gemeinden zur freiwilligen Offenlegung aller Finanzdaten aus dem Gemeindebudget und den ausgelagerten Betrieben und Einrichtungen (staatliche Einheiten und sonstige öffentliche Einheiten) feststellbar.
Aus den Daten der Gemeinden und deren Gesellschaften (Voranschläge, Rechnungsabschlüsse, Bilanzen) kann sehr viel abgeleitet und Informationen gewonnen werden. Diese Daten sind schon jetzt öffentlich einsehbar bzw. müssen dem Gemeinderat über Berichte zur Kenntnis gebracht werden. Es spricht also nichts dagegen, dass die wesentlichen Eckdaten (z. B. Darlehens- und Leasingstände, Personalkosten, Haftungen, Vermögenswerte - viele Werte sind schon jetzt vorhanden, jedenfalls für die Betriebe mit marktbestimmter Tätigkeit oder die Vermögenswerte der öffentlichen Einheiten- oder Haftungen) übersichtlich in einer Gesamttabelle dargestellt und mit einer Gesamtsumme dem Rechnungsabschluss beigelegt werden. Damit können bereits im alten Haushaltswesen die wesentlichen Eckdaten der Gemeinden bereitgestellt werden und mit dem neuen Haushaltswesen zusätzlich verfeinert werden.
VRV 2015
Zur im Jahr 2015 verlautbarten VRV 2015 ist bereits im Jahr 2017 die erste Novelle erforderlich. Dabei werden notwendige Anpassung, deren Auswirkungen im Zuge der raschen Umsetzung nicht mehr erkennbar waren, angepasst werden. An grundlegenden Änderungen in der Verordnung ist nicht gedacht. Aus Sicht der Gemeinde ist erwähnenswert, dass derzeit zwei Projekte in Umsetzung sind. Einerseits wird an einem Mustervoranschlag und an einem Musterrechnungsabschluss speziell für Gemeinden unter Einbindung der Spitzenverbände der Gemeinden, des BMF und der Gemeindeaufsichtsbehörden gearbeitet. Das Ergebnis des Projektes wird Auswirkungen auf die Umsetzung in den EDV-Lösungen, auf legistischer Sicht auf Landesebene und vor allem auch für die Schulungsmaßnahmen zur Umsetzung des neuen Haushaltsrechtes und möglicherweise auch auf die Novelle zur VRV haben. Andererseits wird an der Erweiterung des Kontierungsleitfadens gearbeitet. Dabei sollen neben den bestehenden und den Gemeinden bestens bekannten Informationen die neuen Posten (ab nun „Konten“) eingearbeitet und deren Auswirkungen aufgezeigt werden.
Aus Sicht der Gemeinden ist des derzeit jedenfalls von Interesse, die Vermögenswerte zu erfassen. Dazu ist er erforderlich, die Anschaffungs- oder Herstellungskosten der Vermögenswerte zu ermitteln und gleichzeitig auch die Fläche des Grundvermögens. Wie diese dann im Detail zu bewerten sind bzw. mit welcher Abschreibungsdauer ein Verkehrswert ermittelt wird, wird für die Gemeinden erst mit der Erstellung der Eröffnungsbilanz von Interesse sein. Die Eröffnungsbilanz wird - analog zur bewährten Vorgehensweise des Bundes - gemeinsam mit dem Rechnungsabschluss zu erstellen sein, für den die VRV 2015 gilt – somit für Gemeinden über 10.000 Einwohner mit dem Rechnungsabschluss 2019 und für Gemeinden unter 10.000 Einwohner mit dem Rechnungsabschluss 2020. Somit können dann auch die Bestimmungen aus der aktuellsten Fassung der VRV 2015 inclusive möglicher Novellen berücksichtigt werden.
Hausverstand hat sich bewährt
Abschließend ist festzuhalten, dass die Gemeinden auch im Haushaltsjahr 2017 vor gewaltigen Herausforderungen stehen und die Ressourcen nicht nur finanzieller Art für immer mehr Projekte – Stichwort Zentrales Wählerregister, VRV 2015, laufende bundes- und landesrechtliche Änderungen und damit verbundene Schulungsmaßnahmen etc. – gebunden werden. Zusätzlich muss für eine nachhaltige Budgetpolitik mit laufender Rückzahlung der Schulden aus ordentlichen Einnahmen und notwendigen Neu- und Erhaltungsinvestitionen gesorgt werden. Dabei hat sich auf Gemeindeebene das Herangehen an die Herausforderungen mit einem gesunden Hausverstand und das Erkennen des tatsächlichen Wichtigen und Machbaren schon in den letzten Jahrzehnten als nachhaltige Basis für das gesamte Wirtschaftshandeln bewährt. Es ist daher zu hoffen, dass auch an die neuen Aufgaben mit denselben altbewährten Grundsätzen herangegangen wird.
