„Die Situation der öffentlichen Finanzen ist derzeit in Summe sehr positiv“

Herr Professor, Sie möchten den Fiskalrat in einigen Punkten modernisieren – so sollen unterschiedliche Standpunkte innerhalb des Gremiums sollen in den Berichten abgebildet werden. Wie soll der Fiskalrat künftig funktionieren? Oder anders: Welche Strömungen sind im Fiskalrat vertreten?

Der Fiskalrat hat zwei wesentliche Aufgaben:

Die eine ist die Überwachung der Nachhaltigkeit der Haushalte, die andere ist die Beratung der Körperschaften – Parlament, Bundesregierung, Länder etc. – in Hinblick auf die nachhaltige Ausgestaltung von Budgets und öffentlichen Systemen. Daher ist es sinnvoll, dass der Fiskalrat alternative Lösungsmöglichkeiten aufzeigt. Denn sehr oft kann man Nachhaltigkeit und eine sinnvolle Weiterentwicklung von öffentlichen Systemen nicht nur auf einem Weg erreichen, sondern auf mehreren.

Ich möchte, dass der Fiskalrat diese Beratungsfunktion noch transparenter und umfangreicher wahrnehmen kann. Da geht es weniger um grundlegende ideologische Strömungen, sondern eher um die Frage, ob man nicht mit anderen Instrumenten das gleiche Ziel erreichen kann. 

Haben Sie ein Beispiel für einen Fall, wo es andere Zugänge geben könnte?

Bei der Pflegefinanzierung gibt es sicher verschiedene Ansätze, die jeweils Vor- und Nachteile haben. So gibt es die Möglichkeit einer Finanzierung über Steuern über eine Pflegeversicherung bis hin zu gemischten Konzepten.

Es wäre sinnvoll, wenn sich der Fiskalrat ansieht, wie sich die verschiedenen Wege auf die Stabilität auswirken würden. Das könnte die Grundlage für Entscheidungen sein, die dann die Gesellschaft treffen muss. 

Wie sieht derzeit die Finanzlage Österreichs aus?

Die Situation der öffentlichen Finanzen ist derzeit – auch in Hinblick auf die konjunkturelle Situation – in Summe sehr positiv. Mit einer Senkung der Staatsschuldenquote sind wir auf einem stabilitätsorientierten Pfad. In Zeiten der Hochkonjunktur muss man das auch so machen, damit man in Zeiten, die nicht so rosig sind, genug Spielraum hat.

Nach einer Phase sehr hohen Wachstums geht man davon aus, dass sich die Wirtschaft positiv weiterentwickeln wird, aber dass sich das Wachstum etwas verlangsamen wird.

Wir werden also in den nächsten Jahren wieder in Situationen kommen, wo man stabile Finanzen braucht. Insgesamt ist Österreich, was die Nachhaltigkeit und die Richtung der Entwicklung betrifft, sicher im europäischen Spitzenfeld.

Dass man in Zeiten der Hochkonjunktur mindestens solche Anstrengungen wie jetzt unternehmen sollte, sind sich die meisten Experten einig. Man darf auch jetzt nicht nachlassen, sondern muss den Weg konsequent fortsetzen und die guten Zeiten nützen. Und zwar nicht nur, um Reserven zu schaffen, sondern auch, um Systeme zu reformieren, um sich fit für die Zukunft zu machen.

Kann man das mit dem Sprichwort „Spare in der Zeit, dann hast du in der Not“ zusammenfassen?

Ja, der öffentliche Sektor kann nicht etwas aus dem Nichts herzaubern. Man kann nur in der Zeit und zwischen den Bürgern umverteilen. Das bedeutet, dass man stabilisierende wirken muss. Also dass man in schlechten Seiten Impulse setzt und in guten Zeiten spart. 

Die Gemeinden sagen von sich, dass sie die Wirtschaftsmotoren in den ländlichen Regionen sind. Wenn Investitionen zurückgehalten werden, kommt es zu einem Investitionsstau. Müsste man in Zeiten der Hochkonjunktur nicht danach trachten, dass man diesen Stau abbaut?

Die Gemeinden sind ganz sicher regionale Konjunkturmotoren. Je dezentraler eine Region ist, umso wichtiger ist gemeinschaftliche Aktivität, um Infrastruktur auszubauen, um den Standort attraktiv zu machen und um dem demografischen Wandel entgegen zu wirken.

"Investitionen sind kein Selbstzweck, sondern dienen dazu, um zukünftige Ressourcen, Produktionsfaktoren oder Infrastruktur, also Daseinsvorsorge für die Zukunft, zu schaffen."

Ich würde daher raten, Investitionen immer danach zu beurteilen, ob das Investitionsprojekt sinnvoll ist und die Menschen in der Region weiterbringt. Wenn dem so ist, dann ist es gut – sofern man es sich leisten kann –, es zu verwirklichen.

Zu klären ist dann, wann die Gemeinde die Investition tätigt. Sinnvollerweise sollte man dann investieren, wenn die wirtschaftlichen Zeiten härter sind und der private Sektor nicht mehr so stark als Motor wirkt. 

Beim Thema Infrastruktur ist die Versorgung mit Breitband-Internet ein wichtiges Thema. Die Verlegung der dazu nötigen Glasfaserkabel kann man aber nicht einfach auf härtere Zeiten aufschieben.

Natürlich ist klar, dass man bei vielen Projekten keine Möglichkeit hat. sie zu verschieben. Da muss man entscheiden, welche Investitionen zeitlich variabel sind und welche Priorität haben.

Digitale Infrastruktur muss so schnell wie möglich ausgebaut werden. Aber wenn man den Breitband-Ausbau priorisiert, dann muss man sich bei anderen Investitionen, die vielleicht nicht so dringend sind, überlegen, ob man sie nicht ein oder zwei Jahre später tätigt.

Es sollte nicht so sein, dass der Motor, den die Gemeinden für die Konjunktur darstellen, nur kurz aufheult, aber dann verstummt, wenn man ihn braucht. Vielmehr sollte dieser Motor immer gleichmäßig Antrieb leisten. 

Sie haben in einen Interview gesagt, dass sie mehr auf die Schuldenstände der öffentlichen Hand achten wollen. Worauf sollen/müssen sich die Gemeinden einstellen? 

Die Gemeinden sind nicht diejenigen, die den größten Schuldenblock in Österreich haben. In Summe gibt es ja sehr viele Gemeinden, die vorzeigen, wie man eine nachhaltige Finanzpolitik macht. Was die Nachhaltigkeit betrifft, mache ich mir um die Gemeinden in ihrer Gesamtheit keine Sorgen. Die Gemeinden müssen nur den bisherigen stabilitätsorientierten Pfad konsequent weitergehen.

Dass es einzelne Abgangsgemeinden gibt, in denen Optimierungs- oder Sanierungsmaßnahmen erforderlich sind, hat meist vielfältige lokale Ursachen. Oft können die Gemeinden gar nichts für ihre Situation. 

Eine Zeit lang wurde von den Gemeinden gefordert, dass sie Unternehmen auslagern, Betriebe gewerblicher Art gründen etc. Ist das immer noch ein Thema?

Im Großen und Ganzen hat sich das Thema geklärt. Bis Mitte der 2000er Jahre konnte man durch Ausgliederungen maastrichtschonende Effekte erreichen. Diese budgetkosmetischen Vorteile von Ausgliederungen haben sich drastisch reduziert.

Derzeit geht der Trend eher in die Gegenrichtung und man überlegt, überbordende Ausgliederungsstrukturen wieder zusammen zu fassen.

Wichtig ist, dass man sich bei all diesen Gestaltungen nicht von budgetkosmetischen Erwägungen leiten lassen sollte. Eine Ausgliederung bringt etwas, wenn sie organisatorisch sinnvoll ist. Also etwa wenn es sich um privatwirtschaftliche Tätigkeiten der Gemeinde handelt, die man besser in einer privatwirtschaftlichen Struktur organisiert. 

Sie haben moniert, dass für „die versprochene Steuerreform der budgetäre Spielraum erst geschaffen werden muss“. Wie sollte eine Reform aussehen und von welchem Spielraum reden wir? Immerhin finanzieren die Gemeinden diese Reformen mit 12 Prozent zulasten ihrer Ertragsanteile mit.

"Eine sinnvolle Steuerreform müsste sich mit strukturellen Themen auseinandersetzen."

Das heißt, es müsste um die Einfachheit und die Transparenz des Steuersystems gehen. Wichtig sind dabei auch Fragen des Zusammenspiels der unterschiedlichen Komponenten, nämlich Steuersystem, Sozialversicherungssystem und Transfersystem. Man kann das auch nicht von der Frage des Finanzausgleichs trennen.

Eine Steuerreform muss also nicht nur eine Tarifreform sein, die viel Geld kostet. Eine Reform ist auch dann eine Reform, wenn sie nicht teuer kommt.

Aber wenn man an eine Tarifreform denkt – die Regierung hat ja angekündigt, die Steuer- und Abgabenquote reduzieren zu wollen -, dann wird man sich, in Dimensionen von einigen Milliarden Euro bewegen. Ich vermute, dass man im Bereich der klassischen Tarife, also bei der Einkommenssteuer und bei der Lohnsteuer, vielleicht auch bei der Körperschaftssteuer, ansetzen wird.

Aus meiner Sicht wäre es wichtig, dass man zuerst überlegt, welche Maßnahmen sinnvoll sind. Ich würde sehr viel Sinn bei vereinfachenden Maßnahmen sehen, also dass man Bemessungsgrundlagen einfacher und transparenter macht. Und dann müsste man überlegen, wie viel Geld das kostet. 

Die Gemeinden bekommen laufend neue Aufgaben, erhalten aber nicht die nötigen Mittel dafür. Wenn man dann auch noch Steuern senkt, die den Gemeinden zugutekommen, entlastet man damit zwar vielleicht die Bürger oder die Wirtschaft, belastet aber die Gemeinden.

Hier müsste man im Rahmen des Finanzausgleichs die Aufgabenverteilung diskutieren.

"Aus ökonomischer Sicht funktioniert ein System dann am besten, wenn derjenige, der die Verantwortung trägt, auch derjenige ist, der bezahlt." 

Und es sollte auch derjenige sein, in dessen Lebenswelt die Effekte stattfinden. Das heißt, ich sehe weit über das Thema Steuerreform hinaus den Bedarf, die Aufgabenorientierung im Finanzausgleich viel ernster zu nehmen. Dort wo es geht, sollten die Entscheidungsverantwortung, die Aufgabenverantwortung und die Ausgabenverantwortung zusammengeführt werden. Das muss man dann auch in den Kontext der Einnahmensituation setzen, um die Erfüllung der Aufgaben sicher zu stellen, denn die Gemeinden verfügen ja nur beschränkt über eigene Einnahmen. 

Muss das Transfersystem reformiert werden? Und wenn ja, wie?

Als erstes müsste man den Status quo kennen. Sowohl im Steuersystem als auch im Sozialversicherungs- und Transfersystem haben wir das Problem, dass wir die Verteilungswirkungen und die Auswirkungen des Zusammentreffens der verschiedenen Instrumente nicht genau kennen. Hier müsste zunächst Transparenz geschaffen werden.

Als zweiter Schritt müsste sichergestellt werden, dass jedes System die Aufgabe ausübt, die es gut ausüben kann: Ein Steuersystem ist für die Grundfinanzierung des Haushaltes und für die grobe Umverteilung zuständig. Ein Sozialversicherungssystem sollte möglichst unabhängig vom Steuersystem die soziale Absicherung finanzieren.

In Hinblick, was Länder oder Gemeinden beitragen, wird es hier schon schwierig. Dort, wo Länder und Gemeinden näher an den Bürgern sind, etwa im Pflegebereich, ist es ganz klar, dass die Aufgaben auf diesen Gebietskörperschaften lasten. Das Zusammenspiel mit der Sozialversicherung ist aber schwierig. So haben beispielsweise im Gesundheitsbereich die Gebietskörperschaften die Aufgabe, die Infrastruktur, wie z. B. Krankenhäuser, bereit zu stellen. Die medizinischen Leistungen werden aber von anderer Seite erbracht. Da braucht es noch viele gute Ideen, wie man diese unterschiedlichen Aufgaben finanziell entflechten und korrekt abrechnen kann.

Ist in diesem Zusammenhang der föderale Aufbau Österreichs positiv oder eher hemmend? 

In Hinblick auf die bürgernahe Erfüllung der Aufgaben ist der föderale Aufbau sicher eine Stärke. Nachteile des Föderalismus sind aber fragmentierte Finanzierungsstrukturen und eben unklare Zuordnungen zwischen Aufgaben und Ausgaben bzw. unklare Entscheidungskompetenzen. Wenn man den Föderalismus weiter stärken möchte, wäre es daher wichtig, dass man diese Gestaltungsschwäche behebt.

Beim Pflegeregress wurde beispielsweise eine vorübergehende Lösung gefunden, aber nachhaltige Lösungen für die nächsten Jahrzehnte müssen erst entwickelt werden.

Der Föderalismus und die Fragmentierung der Aufgaben führen dazu, dass man sehr oft Diskussionen führen müsste, wer tatsächlich die Kosten trägt, wo der Nutzen ist und wo die Einnahmen herkommen. Diese Diskussionen werden aber oft nicht geführt, weil die Materie so komplex ist. Und es ist nun einmal so, dass Probleme, die man nicht erkennt oder nicht ausspricht, nicht besser werden. Im Gegenteil, sie verschärfen sich durch den demographischen Wandel oder durch die Mobilität innerhalb des Landes.

Der erste Schritt wäre also Transparenz, der zweite eine Vereinfachung des Systems.

Da und dort wird man sich vielleicht überlegen müssen, ob man Kompetenzen nicht auf einer höheren Ebene bündelt und die Verantwortung – und damit aber auch die Finanzierungslast – von den Gemeinden wegnimmt.

Genauso wird es aber vielleicht Aufgaben geben, die sinnvollerweise von den Gemeinden gemacht werden könnten. Bei kommunalen Kooperationen sind Gemeinden beispielsweise sehr innovativ. Da könnte man gewisse Aufgaben über kommunale Verbandsstrukturen – etwa bei der Abfallwirtschaft oder bei der Wasserversorgung – lösen.

Wir haben eine Verwaltungsstruktur mit Bund, Ländern, Bezirken und Gemeinden. Das sind aber nicht für jedes Thema die „logischen“ Einheiten. Für manche Themen wäre z. B. ein Tal eine logische Einheit. Da wäre es sinnvoll, wenn sich Gemeinden nicht immer zu den gleichen Clustern zusammenschließen, sondern je nach der zu erledigenden Aufgabe zu wechselnden Clustern. So muss man z. B. wenn es um Abfallwirtschaft geht, nicht im selben Verband agieren wie wenn es um die Wasserversorgung geht. Derartige „smarte“ Cluster wären eine Weiterentwicklung des so wichtigen Themas interkommunaler Zusammenarbeit.

Interkommunale Zusammenarbeit funktioniert innerhalb der Bundesländer ja schon sehr gut. Es gibt aber Fälle, wo die Landesgrenze mitten durch ein Tal läuft. Sollte man Gemeindekooperationen nicht auch über Bundesländergrenzen hinweg machen? 

Ja, das wäre sicher sinnvoll, weil Bundeslandgrenzen oft keine natürlichen Grenzen sind und hier viel Potenzial für Zusammenarbeit besteht. Ich würde sogar sagen, dass in grenznahen Regionen interkommunale Zusammenarbeit über Staatsgrenzen sinnvoll wäre.

Realistischerweise wird es aber schwerer, wenn über Landesgrenzen hinweg zusammengearbeitet werden soll, weil z. B. Finanzierungsströme komplexer werden. 

Der europaweite Trend geht aber ja eher in die Richtung, dass Staatsgrenzen wieder mehr Bedeutung bekommen …

Ökonomisch und wohl auch kommunalpolitisch ist das Rückschritt. Denn gerade auf kommunaler Ebene sehen wir, dass etwa Bundesländer und auch Staatsgrenzen an Bedeutung verloren haben. 

Wie sieht es mit den vor ein bis zwei Jahren angedachten Reformbestrebungen zur Vereinfachung der Fiskalregeln aus – Stichwort Ausgabenwachstumsregel, die oft nur schwer zu erfüllen ist? 

Die Frage ist, wonach man den Haushalt steuern kann. Einheiten wie Bund, Länder und Gemeinden müssen die Einhaltung der Fiskalregeln sicherstellen. Da braucht man verständliche Regeln, die bei der Planung genauso funktionieren wie dann im Nachhinein. Das derzeitige Regelwerk des fiskalischen Rahmens in Europa ist zwar leistungsfähig, aber komplex. In Österreich sehen wir, dass wir vor allem die Ausgabenregel sehr oft nicht einhalten. Das ist die einzige Regel, die wir öfter nicht einhalten als dass wir sie einhalten.

Eine Ausgabenregel gewinnt an Bedeutung, je weniger jemand Hoheit über seine eigenen Einnahmen hat und je schwieriger es ist, strukturelle Defizite und strukturell bereinigte Größen zu berechnen. Für die gesamtstaatliche Betrachtung ist ein Fiskalregelwerk wie wir es haben sinnvoll. Das bedingungslose Herunterbrechen auf kleinere Einheiten scheint mir aber weniger ideal. Daher hielte ich es auf kommunaler Ebene sinnvoll, stärker auf nominelle Ausgabenregeln zu fokussieren. Denn solche Regeln könnten man beschließen und im Nachhinein könnte man gut kontrollieren, ob die Ausgabenregel eingehalten wurde oder nicht.

Die Berechnung struktureller Defizite ist auf Gemeindeebene dagegen fast unmöglich. Denn dazu müsste man den Potenzialoutput der lokalen Wirtschaft kennen – und zwar ohne große Zeitverzögerung. Das ist ökonomisch schwierig. Je kleiner die Einheit, desto wichtiger ist es, einfache Regeln zu definieren.

In Österreich wurde, aus meiner Sicht, der richtige Weg gewählt, dass von den Gemeinden nicht die Einhaltung aller Kriterien des Stabilitätspakts verlangt wird. 

Die Einführung der Doppik macht die Buchhaltung für die Gemeinden komplizierter. Beispielsweise wenn es um die Bewertung von Straßen geht. Das ist keine Vereinfachung für die Gemeinden.

Es ist sicher so, dass nicht alle Werte, die Eingang in die Eröffnungsbilanz gefunden haben, einfach zu ermitteln waren.

Für die laufende Gebarung ist eine Drei-Komponenten-Rechnung sinnvoll. Denn Vermögensveränderungen, die früher zu Ausgliederungen und künstlichen Konstrukten geführt haben, werden vermieden, weil Vermögenstransaktionen besser erfasst werden.

Zum anderen ist es sinnvoll, in allen Gebetskörperschaften ein einheitliches System zu verwenden.

Vor allem für kleine Gemeinden war die Umstellung aber sicher ein enormer Aufwand. Und die Tatsache, dass der laufende Betrieb komplexer wird, schreit geradezu nach interkommunalen Lösungen und das wird ja auch vielfach so praktiziert.

Die smarte Clusterbildung würde nahelegen, dass man gerade in der Verwaltung z. B. in einer Gemeinde ein Kompetenzzentrum für den finanzwirtschaftlichen Bereich einrichtet und man sich dafür in einer anderen Gemeinde vielleicht mit anderen Verwaltungsbereichen beschäftigt. 

Meinen Sie, dass derartige Clusterungen nicht so häufig stattfinden, wie es sinnvoll ist, weil man Angst vor Identitätsverlust hat?

Dieses Thema hat uns bei der Erstellung des Masterplans für den ländlichen Raum sehr bewegt.

Es gibt nicht nur die Pole Zentralisierung und Dezentralisierung. Gerade auf Gemeindeebene halte ich es für wichtig, dass man die Bürgernähe aufrechterhält. Das bedeutet, dass jede Gemeinde ihre Ansprechpartner vor Ort haben muss. Es bedeutet aber nicht, dass jede Gemeinde alle Aufgaben der Verwaltung selbst wahrnehmen muss. Ganz im Gegenteil: Man schützt und fördert dezentrale, bürgernahe Verwaltungsstandorte, indem man überall eine Ansprechstelle hat, aber die Kompetenzen fachlich konzentriert.

Die Digitalisierung macht es möglich, dass die Abteilungen nicht alle im gleichen Amtsgebäude untergebracht sein müssen, sondern verteilt sein können.

Für die Gemeinden bringt das auch einen Effizienzgewinn, weil man dann auf Spezialistinnen und Spezialisten in schlagkräftigen Größeneinheiten zurückgreifen kann. 

Eine Frage zum Abschluss: Wieso haben die Vertreter von Gemeindebund und Städtebund eigentlich kein Stimmrecht im Fiskalrat? Immerhin sind sie FAG-Partner und tragen einen nicht so geringen Teil an der Finanzgebarung der Republik.

Der Fiskalrat hat 15 Mitglieder, von denen zwölf ein Stimmrecht besitzen. Darüber hinaus haben wir viele Expertinnen und Experten, die zu Fachthemen beigezogen werden und wertvolle Inputs liefern.

Dass die Städte und Gemeinden kein Stimmrecht haben, heißt nicht, dass sie nicht gehört werden – ganz im Gegenteil. Sie spielen eine wesentliche Rolle bei der Erstellung unserer Berichte.

In der Regel werden unsere Beschlüsse mir überwältigenden Mehrheiten gefasst. Es kommt also nicht auf Kampfabstimmungen an, sondern dass man auf Expertenebene sinnvolle Beurteilungen und Empfehlungen findet.

Warum der Gesetzgebe den Gemeinden kein Stimmrecht gegen hat, kann ich nur spekulieren. Ich vermute, es liegt daran, dass die Städte und Gemeinden zu jenen Einheiten gehören, deren nachhaltige Gebarung vom Fiskalrat beurteilt wird. Und eine unserer Aufgabe ist die „Watchdog-Funktion“, dass wir also an die EU berichten, ob die Fiskalregeln eingehalten werden. Daher hat der Gesetzgeber wohl einen Interessenskonflikt gesehen, wenn diejenigen, deren Nachhaltigkeit beurteilt wird, auch ein Stimmrecht hätten. Auch der das Finanzministerium, also der Bund, hat ebenfalls kein Stimmtrecht.