Der Aus[f]gabenorientierte Finanzausgleich

Nachstehend ein Bericht auf ORF.at vom 25. November, der sich der Vorstellung des 2016er Budgets von Stadt/Land Wien durch die Frau Vizebürgermeisterin widmete und der einige Ansatzpunkte zu den aktuellen Verhandlungen rund um die vom Finanzminister geforderte grundsätzliche Reform hin zu einem aufgabenorientierten Finanzausgleich bietet:



"[…] Wien will Besserstellung bei Finanzausgleich



Gleichzeitig wird 2016 erstmals ein tatsächlicher Rückgang an den vom Bund überwiesenen Ertragsanteilen erwartet. Sie werden um rund 50 Mio. Euro unter dem Wert von 2015 liegen. Um diese Anteile geht es auch in den Verhandlungen zum nächsten Finanzausgleich.



Hier hofft Wien, dass seine Rolle als Metropole mehr gewürdigt wird als bisher, wie die Ressortchefin erklärte. Denn man erfülle auch wichtige Aufgaben für das Umland: „Man denke nur an die 250.000 Pendler, die täglich nach Wien kommen und hier arbeiten.“ Diesen würden gewisse öffentlich finanzierte Leistungen, wie etwa die günstige Öffi-Jahreskarte, ebenfalls zustehen. Ähnlich bedeutend sei die Rolle Wiens auch im Gesundheitsbereich oder bei den Universitäten. […]"

Die Ausgangslage der FAG-Verhandlungen

Den im zitierten Beitrag angesprochenen tatsächlichen Rückgang der Ertragsanteile im Jahr 2016 gegenüber dem heurigen Jahr gibt es in (fast) allen Bundesländern. Geschuldet ist er der Steuerreform, vor allem durch die rund 2,5 Mrd. Euro geringeren Einnahmen aus der Lohnsteuer (gemeinschaftliche Bundesabgabe) und daneben auch dem trotz der mäßigen Konjunkturlage (reales BIP-Wachstum von 0,7%) relativ guten Abgabenjahr 2015, das nicht zuletzt durch die Vorzieheffekte bei der Grunderwerbsteuer bedingt ist, die fast ausschließlich in der Ertragshoheit der Gemeinden liegt. Gerade für Wien wird gemäß der jüngsten Prognose des BMF (siehe nachstehende Tabelle) im Gegensatz zu (fast) allen Bundesländern für 2016, dem Jahr des Wirksamwerdens der Steuerreform, die die Gemeinden insgesamt rund 250 Mio. Euro pro Jahr kosten wird, ein Plus von 0,5% bei den Gemeindeertragsanteilen vorhergesagt. Dass nicht zuletzt durch das weitaus höchste Bevölkerungswachstum nicht nur Wiener Gemeindeertragsanteile, sondern auch die Ertragsanteile des Landes Wien gemäß der jüngsten BMF-Zahlen im Gegensatz zu allen anderen Bundesländern auch 2016 steigen werden (+0,4%), sei der Richtigkeit halber noch ergänzt.







Dass der Anzahl an Hauptwohnsitzen im aktuellen Finanzausgleich sehr hohe Bedeutung bei der Mittelverteilung zukommt, ist allseits bekannt und viel kritisiert. Ähnliches gilt wohl für den abgestuften Bevölkerungsschlüssel (aBS) und seine Auswirkung im Finanzausgleich. Ebenfalls wichtiger Teil der Ausgangslage ist die Dynamik in Ausgabenbereichen, die die Gemeinden üblicherweise nicht oder nur wenig beeinflussen können. Hier ist etwa der Gesundheits-, Sozial-, Kindergarten- und Pflichtschulbereich zu nennen, was auch Zukunftsherausforderungen wie Pflege oder Migration umfasst. Weiters ist der „graue Finanzausgleich“ anzuführen, also durch bundes- oder landesgesetzliche Maßnahmen verursachte Mehrausgaben (z. B. Übertragung von Aufgaben ohne (vollständige) Abgeltung, Erhöhung von Standards oder etwa die Einführung der Immobilienertragsteuer) und Mindereinnahmen (etwa durch Steuerreformen oder die bislang unterbliebene Neufestsetzung der Einheitswerte bei der Grundsteuer) der Gemeinden. Der graue Finanzausgleich beläuft sich seit Beginn dieser FAG-Periode (seit 2008) auf mittlerweile weit über eine halbe Milliarde Euro pro Jahr.



Teil der Ausgangslage ist auch, dass der Bund sich bei seinem prozentuellen Anteil an den Finanzausgleichseinnahmen nicht verschlechtern will und die traditionell hohe gesamtstaatliche Abgabenquote nicht weiter ansteigen soll. Von Länderseite wurde etwa betont, dass sich ihr Anteil von 20,7% (bei 67,417% des Bundes und 11,883% der Gemeinden mit Wien) an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben, die nach diesem einheitlichen Schlüssel verteilt werden (2015 ca. 76 Mrd. Euro), nicht verschlechtern darf sowie dass es weiterhin, trotz der Forderung des Bundes nach einer drastischen Vereinfachung der Transfer- und Umlagenströme, Ausgleichsmechanismen innerhalb der Bundesländer geben muss und dass diese auch im Sinne des Solidaritätsprinzips (finanzkräftigere Gemeinden können mehr zur gemeinsamen Finanzierung beitragen) politisch durchaus so gewollt sind.



Die Ausgangslage aus Sicht der Gemeinden, vor allem der ländlich strukturierten, ist schwierig. In den letzten 20-25 Jahren konnte die Mittelzuteilung an die Gemeinden in den jeweiligen FAG-Verhandlungen mehr und mehr verbessert werden. Man muss aber auch sagen, dass dies insbesondere dem Bund zu verdanken ist, der hier immer wieder zu Zugeständnissen bereit war. Diese Bereitschaft ist aber spätestens seit HETA und Co. Vergangenheit. Nichts desto trotz muss sich der Bund in Zukunftsbereichen wie etwa der Pflege oder der Mindestsicherung stärker als bisher finanziell einbringen, hier dürfen die Gemeinden und Städte nicht alleine gelassen werden.

Struktur der Finanzausgleichsverhandlungen

Zur Abarbeitung der unterschiedlichen Themenstellungen der Finanzausgleichsreform wurden im Frühjahr eine Reihe von Arbeitsgruppen (teilweise mit Unterarbeitsgruppen bzw. Arbeitsteams) eingerichtet (siehe Grafik). Darüber hinaus finden alle zwei bis drei Monate unter Leitung von Minister Schelling Sitzungen des politischen Lenkungsausschusses der Finanzausgleichspartner (Bund, Länder, Gemeindebund, Städtebund) statt. Der Finanzminister möchte bis Mitte 2016 eine politische Einigung (Paktum) über den kommenden Finanzausgleich herbeigeführt haben, im Herbst soll das neue Finanzausgleichsgesetz (FAG 2017) dann legistisch und parlamentarisch umgesetzt werden. Ähnlich der Steuerreform 2015/2016 oder auch der jüngst vereinbarten Bildungsreform, die sozusagen unter Ausschluss der Öffentlichkeit ausverhandelt wurden und dann an einem besonderen Stichtag (17. März bzw. den 17. November 2015) mit medialem Paukenschlag präsentiert wurden, möchte der Bund auch bei der Finanzausgleichsreform vorgehen. r hat daher die Finanzausgleichspartner um Zurückhaltung bei der Kommunikation gebeten, womit nun die nachstehenden Ausführungen eher allgemein ausfallen.

Stärkung der Abgabenautonomie der Länder (und Gemeinden)

National wie auch auf Europäischer Ebene werden Abgaben harmonisiert und es wird zumindest versucht Bürokratie abzubauen. Der Wunsch des Bundes nach mehr Abgabenautonomie der Länder wäre das exakte Gegenteil davon - und das in einem kleinen Land wie Österreich, das nicht ansatzweise über die im Abgabenautonomie-Vorbildland Schweiz vorhandene Bürgerbeteiligungs-Tradition verfügt. Im Übrigen gibt es dort aufgrund des für viele Kantone desaströsen Steuerwettbewerbs einen überaus komplizierten Ausgleichsmechanismus. Demgegenüber steht das keineswegs wissenschaftlich belegte Argument des Finanzministers, dass die Länder stärker zum Sparen gezwungen sind, wenn sie selbst mehr Abgaben einheben und weniger stark durch die Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben (nach Ansicht des Bundes „fremdfinanziert“ sind), wenn also etwa am Ende des Einkommensteuerbescheids noch ein z. B. 10%iger Zuschlagsatz des Bundeslandes steht und dieser Zuschlag dann vor dem Bürger – so die These des BMF - gerechtfertigt werden muss. Obwohl bereits diverse einschlägige Gutachten (etwa jenes von Verfassungsrichter Univ.-Prof. Achatz) vorliegen, die große Bedenken offenbaren und es im Fall der Umsetzung nur eine großen (Land Wien) und einen kleinen Gewinner (Land NÖ) geben dürfte und jedenfalls die Steiermark, Kärnten und das Burgenland massive Nachteile erleiden würden, traut man sich noch nicht, das Thema endlich abzublasen – wohl aufgrund der (medialen) Schelten, die unmittelbar darauf folgen würden. Insgesamt hätte der Bund aber über die Jahre besser daran getan, den Ländern bei Wahrnehmung ihres Abgabenfindungsrechts weniger oft mit seinem Veto-Recht in die Parade zu fahren oder etwa auch den Besteuerungsgegenstand „Umwidmung“ in Form der Immobilienertragsteuer nicht an sich zu ziehen. Es gäbe dann schon höhere Länder-Abgabenautonomie.



Dringender geboten, um jetzt zur Gemeinde-Abgabenautonomie zu kommen, wäre die Umsetzung des 2012 und 2013 von den kommunalen Spitzenverbänden gemeinsam mit Experten der Bundesfinanzverwaltung und Praktikern aus den Gemeinden entwickelte „Altlengbacher Modell“ (drastisch vereinfachte Einheitsbewertung samt laufender Valorisierung). Nicht zuletzt aufgrund der weiterhin durch den Verfassungsgerichtshof drohenden Aufhebung der Grundsteuer. Im Zusammenhang mit Gemeindeabgaben stehen noch einige weitere Aspekte auf der kommunalen Agenda, wie beispielsweise die Schaffung freier Beschlussrechtsabgaben auf Basis bundesgesetzlicher Ermächtigung im FAG (z. B. für Projekte im Freizeit-, Kultur- oder Sportbereich oder es den Gemeinden zu ermöglichen, die das aus Lenkungsgründen wünschen, eine Abgabe auf Zweitwohnsitze einzuheben), des Weiteren ist ein umfassender Kahlschlag im Bundesgebührengesetz längst an der Zeit, ebenso wie die Möglichkeit für die Gemeinden, sich bei offenen Gebühren und Abgaben seriöser Inkasso-Unternehmen bedienen zu dürfen.

Aufgabenorientierung: Aufgabe oder Leistung – Pflicht oder Kür?

Um nun wieder den eingangs zitierten Beitrag aufzugreifen: Hier ist einmal von Aufgaben und dann wieder von Leistungen die Rede und dass man solche, die nicht nur dem Wiener zugutekommen, auch über den Finanzausgleich vergütet haben möchte – und zwar durch die anderen Gemeinden. In gewisser Weise sind wir hier bei der Gretchenfrage: Sollen alle anderen auf ohnehin schon knappe Ertragsanteile verzichten, nur weil eine Metropole freiwillige Leistungen erbringt (die aufgrund des Gleichbehandlungsrechts selbstverständlich fast ausnahmslos auch allen anderen EU-Bürgern zu gleichen Konditionen zur Verfügung stehen müssen), Aufgaben übererfüllt oder Leistungen nicht ausreichend nutzerfinanziert bereitstellt? Als Antwort zeichnet sich derzeit leider ein Ja ab. Zum einen tut sich die Politik unsere Vollkasko-Staates bei Leistungskürzungen scheinbar wesentlich schwerer als beim Schulden machen und Steuern erhöhen. Zum anderen wurde einer Aufgabenreform-Diskussion von Bundesseite bereits eine Absage erteilt, zu groß ist die Angst vor einem neuen Österreich Konvent und den medialen Begleiterscheinungen. Es wird somit keine Diskussion darüber geben, was in welchem Umfang verpflichtend durch jede Gemeinde zu erbringen ist, also was die Basisaufgaben sind, die auch in einen aufgabenorientierten Finanzierungsschlüssel Einzug finden sollten. Vielmehr fällt der Blick der diversen in Auftrag gegebenen Untersuchungen auf die Ausgaben der vergangenen Jahre und nicht so sehr auf das Sparsamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitsgebot. Fairerweise darf man aber nicht vergessen, dass nicht hinter jeder hohen Ausgabendynamik eine Übererfüllung eine Aufgabe steht, im zitierten Beitrag betrifft das den Gesundheitsbereich. Hier ist Wien durch das hohe Maß an dortiger medizinischer Fachexpertise im stationären Bereich selbstverständlich Anlaufstelle auch für Bürger aus anderen Bundesländern. Dementsprechend wird im Rahmen der FAG-Verhandlungen zwischen den Bundesländern über eine Aufteilung der finanziellen Lasten zu sprechen sein. Auch ist es ein Faktum, dass Migration sehr stark in den Städten stattfindet. Die Frage, wie großzügig oder wie streng etwa die Mindestsicherung jeweils Vollziehung findet, darf nicht vernachlässigt werden, ist aber eher sekundär. Es bedarf hier weitaus größeren finanziellen Engagements des Bundes, Länder und Gemeinden können diese Lasten nicht allein tragen.

Abschaffung des aBS – Fluch oder Segen?

In den aktuellen Verhandlungen scheint es durchaus die Bereitschaft des Bundes und der Städte zu geben, den aBS abzuschaffen. Dies aber nicht, weil man endlich eingesehen hätte, dass es hier eine sachlich nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung der Gemeinden gibt. Unternehmen etwa können in aller Regel Leistungen für 1.000 Kunden günstiger bereitstellen als für 50 und es sollte somit in den Städten in vielen Bereichen möglich sein, dass die Pro-Kopf Ausgaben (z.B. in der Verwaltung) nicht tEuroer sondern eigentlich aufgrund des Größenvorteils teils deutlich günstiger ausfallen. Vielmehr bieten sich in den derzeitigen Verhandlungen ja bereits schon drei „Nachfolgeregelungen“ in den Startlöchern, die seinen Effekt leicht erreichen könnten. Erstens wird gerade von Seiten des KDZ und Raumordnungsexperten der TU-Wien an einem Modell für die Berücksichtigung zentralörtlicher Leistungen (vor allem von größeren Städten an die Bürger in der Region) im Finanzausgleich gearbeitet, zweitens wird, wie schon erwähnt, die Aufgabenorientierung mehr und mehr zur Ausgabenorientierung und drittens drängt das Finanzministerium auf eine Erneuerung der Finanzkraftregelungen. Letztere sorgten vor allem im Umlagenbereich für eine hohe Finanzierungsbeteiligung finanzkräftiger Gemeinden im Gesundheits- und Sozialbereich, womit auch der aBS etwas abgemildert werden konnte. Auch die Arbeitsgruppe Transfers spielt in diese Bereiche hinein und in dieser Arbeitsgruppe wurde auch bereits der vom Gemeindebund geforderte Strukturfonds andiskutiert. Derzeit ist nicht abzuschätzen, wie sich das Ganze finanziell auf die Ländertöpfe oder gar die einzelnen Ertragsanteile der Gemeinde auswirken könnte. Modellrechnungen werden erst in einigen Monaten vorliegen.

Die weiteren Arbeitsgruppen

Traditioneller Teil der FAG-Verhandlungen ist die Gesundheitsfinanzierung. Hier soll der 2012 von Bund, Sozialversicherungen und Länder begonnene gemeinsame Weg der Zielsteuerungsvereinbarungen weitergegangen und verbessert werden, auch soll es nach 2016 wieder einen Ausgabenzuwachsdeckel (Kostendämpfungspfad) geben, der derzeit ausverhandelt wird. Im Bereich der Pflege steht naturgemäß der Pflegefonds und dessen Verlängerung über die bereits politisch paktierten Jahre 2017 und 2018 hinaus neben Herausforderungen wie Demenz und 24-Stunden-Betreuung, oder die künftige Verfügbarkeit von ausreichend Pflegepersonal im Fokus. Die Arbeitsgruppe Haftungsobergrenzen soll die im Ho-Ruck-Modus kurz nach dem Hypo Alpe Adria Debakel etwas heterogen entstandenen Länderregelungen durch eine 15a-Vereinbarung wieder harmonisieren. Hier wird aber vor allem darauf zu achten sein, dass der Verwaltungsaufwand gering gehalten wird und dass etwa bei den KG-Modellen keine Doppelzählung von Schulden und Haftungen für diese Schulden erfolgt. Aus leider gutem Grund zuletzt noch zur Arbeitsgruppe Interkommunale Zusammenarbeit (IKZ): Beim bisher einzigen Termin dieser Arbeitsgruppe hat das BMF wie auch in den vergangenen 2-3 Jahren einmal mehr darauf hingewiesen, dass man die MwSt-Richtlinie der EU sehr weit ausgelegt hat und sich in Brüssel für eine entsprechende Reform, die es jedoch nicht so bald geben wird, einsetzen wird. Dieses Problem blieb zuletzt auch dem oberösterreichischen Landesrechnungshof nicht verborgen, der anlässlich der Prüfung von Grieskirchen und anderer Gemeinden anführte, dass es diese Probleme mit der Steuer bei Gemeindezusammenlegungen nicht gebe und das Land Fusionen vorantreiben solle. Der Österreichische Gemeindebund wird sich hier für andere Lösungen einsetzen.