Symbolbild deutsche Kommunalfinanzen
Aufgrund der coronabedingten Schließungen von öffentlichen Einrichtungen wie Museen, Theatern und Schwimmbädern im Frühjahr 2020 brachen insbesondere die Verwaltungs- und Benutzungsgebühren stark ein
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Covid-19 und die deutschen Kommunalfinanzen

Eineinhalb Jahre Covid-19 Pandemie hinterlassen ihre Spuren gerade auch bei den Kommunen. Diese spielen eine wesentliche Rolle im Umgang mit der Pandemie. Hier treffen staatliche Maßnahmen des Verwaltungsvollzugs direkt auf die Bürgerinnen und Bürger. Ein Überblick über die wesentlichen Konsequenzen der Pandemie für die Kommunalfinanzen in Deutschland sowie den sich daraus ergebenden Reformbedarf.

Die Covid-19-Pandemie hat aufgrund der notwendigen staatlichen Maßnahmen sowohl einnahme- wie ausgabeseitigen Einfluss auf die kommunalen Finanzen.

Was die Einnahmeseite angeht, ist es 2020 im Vergleich zu 2019 zu einem Ausfall von 6 Mrd. Euro (-5,7 %) gekommen. Dies beruht vor allem auf dem Rückgang der den Kommunen allein zufließenden Gewerbesteuereinnahmen (-11,5 %) sowie des Gemeindeanteils an der Einkommenssteuer (-4,3 %). Diese beiden Steuerarten stehen für je knapp 40 % der gesamten kommunalen Einnahmen.

Bezogen auf den Gemeindetypus verringerten sich die Gewerbesteuereinnahmen der kreisfreien Städte stärker als die der kreisangehörigen Gemeinden (-18 % i. Vgl. zu -7,5 %), während letztere eine höhere Einbuße von Einkommens- und Umsatzsteuereinnahmen erlitten. Im Vergleich der 13 Flächenländer zeigten sich überdurchschnittliche Rückgänge in Baden-Württemberg, Brandenburg, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Sachsen, während Schleswig-Holstein gar eine Zunahme der Steuereinnahmen um 3,5 % aufwies (BMF 2021, 12).

Neben den Steuereinnahmen kam es auch zu rückläufigen Gebühren und Beiträgen. Aufgrund der Corona-bedingten Schließungen von öffentlichen Einrichtungen wie Museen, Theatern und Schwimmbädern im Frühjahr 2020 brachen insbesondere die Verwaltungs- und Benutzungsgebühren stark ein (-18 %) (ARL 2021, 9).

Vergleicht man die Einnahmesituation der Kommunen in den alten und neuen Flächenländern, so war der prozentuale Rückgang der Einnahmen aus Steuern bzw. Gebühren bei den Kommunen der ostdeutschen Flächenländer 2020 gegenüber 2019 deutlich höher (-7,1 % bzw. -7,7 %) als bei den westdeutschen (-5,6 % bzw. -4,6 %). Letztere weisen allerdings auch einen Rückgang um -6,2 % bei den sonstigen Einnahmen auf. Dagegen erhielten sie 2020 16,4 Mrd. Euro mehr an Zuweisungen durch die Länder, was eine Steigerung um 21,3 % gegenüber 2019 bedeutet. Die Kommunen in Ostdeutschland erhielten von den Ländern dagegen zusätzlich 2,4 Mrd. Euro bzw. 14 % mehr als 2019 (eigene Berechnung nach BMF 2021, 1).

Einfluss der Pandemie auf die kommunalen Einnahmen und Ausgaben
Einfluss der Pandemie auf die kommunalen Einnahmen und Ausgaben. [Auswahl, ohne Berlin, Bremen, Hamburg]. Quelle: Eigene Zusammenstellung.

Kommunale Ausgaben

Auf der Ausgabenseite sind vor allem die Ausgaben für Wohnung und Heizen von Arbeitssuchenden (Kosten der Unterkunft lt. SGB II) stark gestiegen.

Im Durchschnitt haben sich die Ausgaben der Kommunen für soziale Leistungen gegenüber 2019 um 2,1 % erhöht, wobei Brandenburg, Niedersachsen, das Saarland und Schleswig-Holstein überdurchschnittliche Steigerungen aufwiesen, während die Ausgaben hierfür in Mecklenburg-Vorpommern sogar um 4,2 % sanken (BMF 2021, 20).

Die laufenden Sachausgaben erhöhten sich bundesweit um 2,6 %. Dies beruhte vor allem auf steigende Ausgaben für den Gesundheits- und Infektionsschutz. Daneben nahmen auch Ausgaben für Geräte und sonstige Ausstattungen zu. Hierbei zeigte sich regional keine unterschiedliche Betroffenheit (ARL 2021, 10).

Trotz der Pandemie erhöhten sich die Ausgaben der Kommunen für Sachinvestitionen 2020 im Jahresvergleich um 10,2 %, allerdings mit starken Unterschieden zwischen den Ländern. So stiegen sie in Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein überdurchschnittlich, in den Kommunen der anderen Ländern dagegen unterdurchschnittlich.

Hilfen für die Kommunen durch den Bund

Da die Kommunen in Deutschland über keine nennenswerten eigenen Steuererhebungskompetenzen verfügen, erhielten sie für die ausgefallenen Einnahmen bzw. gestiegenen Ausgaben umfangreiche Hilfen durch den Bund und die Länder.

Von Seiten des Bundes wurden Mittel im Umfang von fast 30 Mrd. Euro zur Verfügung gestellt. Dies erfolgte in einer Reihe von Einzelprogrammen. So glich der Bund 2020 bis zur Hälfte der ausfallenden Gewerbesteuer aus (ca. 6,1 Mrd. Euro) und erhöhte seine Beteiligung an den Kosten der Unterkunft für Arbeitslose um 25 Prozentpunkte (ca. 3 Mrd. Euro).

Daneben wurden für die Kommunen spezielle Programme u.a. zur Unterstützung von Gesundheitsämtern und Krankenhäusern (ca. 5 Mrd. Euro), des kommunalen ÖPNV (ca. 2,5 Mrd. Euro), für Klimaschutzmaßnahmen (2,5 Mrd. Euro), Digitalisierung (2 Mrd. Euro) sowie zum Ausbau von Kindertagesstätten aufgelegt (ARL 2021, 10f.).

Hilfe durch die Länder

Die Länder unterstützen die Kommunen durch Liquiditätshilfen und weitere zusätzliche Finanzmittel. Erstere waren darauf gerichtet, eine Zahlungsunfähigkeit der Kommunen abzuwenden, indem etwa Zuweisungen vorgezogen oder der Erhalt von Kassenkrediten vereinfacht wurde.

Hierdurch entstanden den Ländern zunächst keine zusätzlichen Ausgaben (ARL 2021, 10f.). Zusätzliche Finanzmittel wurden dagegen über den kommunalen Finanzausgleich, der jeweils länderspezifisch geregelt ist, bereitgestellt. Sodann wurden die Bundesmittel aufgestockt bzw. Finanzmittel über weitere Programme zur Verfügung gestellt.

Von besonderer Bedeutung war hierbei die Beteiligung auch der Länder am Ausgleich der Gewerbesteuerausfälle, an der Unterstützung des ÖPNV sowie der Erstattung von Elternbeiträgen für Kinderbetreuung, die diesen während der Corona-bedingten Schließung der Einrichtungen erlassen worden waren.

Die Finanzierung der zusätzlichen Hilfen erfolgt in der Mehrzahl der Länder über Sondervermögen, deren Laufzeiten bzgl. der Tilgung variieren. Einige Länder wählten stattdessen auch den Weg über Nachtragshaushalte, nur der Stadtstaat Bremen bewegte sich 2020 im Rahmen seines regulären Haushaltes.

Pandemiebedingte Hilfen durch Bund und Länder
Pandemiebedingte Hilfen durch Bund und Länder. Quelle: Eigene Zusammenstellung

Finanzierungssaldo und Verschuldung

Aufgrund dieser umfangreichen Finanzhilfen haben die Kommunen 2020 mit einem positiven Saldo abgeschlossen, allerdings lag er fast ein Drittel niedriger als 2019.

Dies gilt jedoch nicht für die kreisfreien Städte, deren Kernhaushalte mit rund 700 Mio. Euro im Minus waren (ARL 2021, 11f.). Zudem gelang es in den meisten Ländern den Kommunen trotz der Belastungen durch die Pandemie weiter Schulden abzubauen, Kassenkredite wurden nur begrenzt ausgeweitet.

Die mittelfristige Entwicklung

Während also die Kommunen in finanzieller Hinsicht anders als Bund und Länder 2020 glimpflich durch die Pandemie gekommen sind, stellt sich die Lage im Hinblick auf die Zukunft weit weniger rosig dar.

Zwar sind die Steuereinnahmen im ersten Halbjahr 2021 gegenüber 2020 um 4,3 % gestiegen, allerdings wird nach der Steuerschätzung vom Mai 2021 für dieses Jahr immerhin noch ein Minus von 2,3 Mrd. Euro im Vergleich zu 2019 erwartet. Erst 2023 werden die Steuereinnahmen wieder über denen des Jahres 2019 liegen.

Wegen der zugleich immer noch deutlich höheren Ausgaben vergrößerte sich das Haushaltsdefizit auf allen föderalen Ebenen. Für das erste Halbjahr 2021 betrug es beim Bund 67 Mrd. Euro, bei den Ländern 3 Mrd. Euro und bei den Kommunen immerhin 0,6 Mrd. Euro (Stat. Bundesamt 2021).

Im Vergleich zum vergangenen Jahr sind bislang nur begrenzt gesonderte Mittel zur Bewältigung der Lasten aus der zweiten und dritten Welle von Bund und der Ländern angekündigt.

Unklar ist insbesondere, wie die Einnahmeausfälle bei kommunalen Kultur- und Sporteinrichtungen aufgefangen werden. Zudem werden sich die gewährten Liquiditätshilfen, in den Folgejahren negativ auf die kommunalen Haushalte auswirken. Und schließlich bleibt abzuwarten, welche Auswirkungen die Pandemie auf den je länderspezifischen kommunalen Finanzausgleich haben wird.

Schlussfolgerungen: Notwendige Reformen für resiliente Kommunalfinanzen

Die coronabedingte Krise verdeutlicht erneut die bereits bekannten, aber nicht gelösten strukturellen Probleme der deutschen Kommunalfinanzen. Zudem weist sie auf die bislang nicht beachteten Resilienzdefizite hin. Um die Konjunkturabhängigkeit zu verringern und die Bedarfsgerechtigkeit der Finanzausstattung zu verbessern, sollte in jedem Fall die kommunale Haushaltsautonomie gestärkt werden (ARL 2021, 13ff.).

Auf der Ausgabenseite ergeben sich durch die zwei Megathemen Digitalisierung und Klimawandel für die Kommunen in den nächsten Jahren zusätzliche, aktuell nicht bezifferbare Ausgabenlasten. Diese betreffen neben der Modernisierung und Restrukturierung der öffentlichen Verwaltung selbst v.a. den wirtschaftlichen Strukturwandel und hier insbesondere auch die Neuausrichtung innerörtlicher bzw. innerstädtischer Nutzungskonzepte.

Einnahmeseitige Reformen sollten sich daher auf folgende Bereiche konzentrieren:

  • Eine Erhöhung der Einnahmeautonomie bzgl.
    • der Gewerbesteuer durch Ausweitung des Kreises der Steuerpflichtigen und der Steuerbemessungsgrundlage
    • des kommunalen Anteils an der Einkommensteuer durch Gewährung eines kommunalen Hebesteuersatzrechtes
    • des kommunalen Anteils an der Umsatzsteuer durch Änderung des Verteilungsschlüssels
  • Länderspezifische Änderungen am kommunalen Finanzausgleich, insbesondere im Hinblick auf vermehrte Schlüsselzuweisungen anstelle von zweckgebundenen Zuweisungen
  • Entschuldungsprogramme zur Reduzierung hoher Kassenkredite
  • Stärkung des Konnexitätsprinzips bei der Zuteilung neuer Aufgaben an die Kommunen durch die Länder.

Entsprechende Reformen werden seit Jahren angemahnt, ob sie sich im Nachlauf der Pandemie nun als politisch durchsetzbar erweisen, wird sich zeigen.

Literaturhinweise

ARL – Akademie für Raumentwicklung in der Leibniz-Gemeinschaft (Hrsg.) (2021): Kommunalfinanzen in und nach der Covid-19-Pandemie. Hannover. Positionspapier aus der ARL, im Erscheinen.

BMF (2021): Eckdaten zur Entwicklung und Struktur der Kommunalfinanzen 2011-2020, Stand: Juni 2021, https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Kommunalfinanzen/Eckdaten_EntwicklungKommunalfinanzen.pdf?__blob=publicationFile&v=3 (letzter Zugriff: 26.08.2021)

Statistisches Bundesamt (2021): Staatsdefizit im 1. Halbjahr 2021 beträgt 80,9 Mrd. Euro, Pressemitteilung Nr. 399 vom 24. August 2021, https://www.destatis.de/DE/Presse/Pressemitteilungen/2021/08/PD21_399_813.html (letzter Zugriff 1.9.2021)