Verwaltung 2030 – ein Gedankenexperiment

Verwaltungsprozesse ohne menschliche Unterstützung haben sich im Jahr 2030 als Standardfall für die erste Instanz in Österreich etabliert. Die Rolle der Verwaltungsbediensteten hat sich weg vom Aufgabenfeld der Prüfung der formellen und materiellen Voraussetzungen des Antrags, der anschließenden Subsumtion und Entscheidung hin zu einer vorwiegend (rechts-)beratenden Funktion im Vorfeld der Antragstellung entwickelt.

Bei Vorliegen ausreichender Informationen und Datenpunkte treffen selbstlernende, in Computersystemen abgebildete Durchführungsvorschriften (Algorithmen) auf Basis von programmierten Gesetzen autonome Entscheidungen. Durch die im programmierten Gesetz vorgegebene Art der Prüfung der Voraussetzungen nach der Art eines Entscheidungsbaumes, der sowohl den Weg bei Fehlen als auch bei Vorliegen spezifischer Voraussetzungen vorgibt, sind Algorithmen in der Lage, Standardfälle selbstständig zu bearbeiten.

Verwaltungsbedienstete werden nur im Ausnahmefall von den autonomen Systemen selbstständig zu Rate gezogen. Die frei werdenden Ressourcen werden in die Beratung der Bürgerinnen und Bürger investiert, was beinahe ausschließlich vollständig und richtig eingebrachte Anträge zur Folge hat.

Im inzwischen selten gewordenen Fall der Ermangelung entscheidungsrelevanter Informationen wird durch „Verwaltungs-Chat-Bots" die Notwendigkeit der Erteilung weiterer Informationen kundgetan. „Verwaltungs-Chat-Bots" kommunizieren im Bedarfsfall direkt mit Antragstellern bzw. werden diese vielfach für generelle Auskünfte zu Stadt, Gemeinde und Region eingesetzt und können komplexe Fragestellungen selbstständig auf Basis der vorhandenen Daten und Informationen beantworten. Anstatt mit dem Antragsteller direkt in persönlichen Kontakt zu treten, können die Systeme des Antragstellers und der Verwaltung auch selbstständig weitere Daten und Informationen austauschen. Dieses Vorgehen wird als automatisierte digitale Rechtsvertretung definiert, welche nur im Bedarfsfall beim Klienten bzw. bei den Antragstellern nachfragt.

Zur Kontrolle der maschinell abgewickelten Verfahren ist der zweiten Instanz ein menschliches Eingreifen vorbehalten. Dort, beispielsweise an den Landesverwaltungsgerichten, werden der Entscheidungsalgorithmus, die benutzten Daten und Informationen, die Feststellungen und die auf diesen fußende Bescheidbegründung von rechtlich-technischen Experten und Expertinnen der Verwaltung bewertet. Einerseits prüfen die Experten im Rahmen ihrer Prüfungskompetenz die Entscheidung selbst und entscheiden gegebenenfalls neu. Andererseits verbessern sie im Fall der Fehlinterpretation bzw. der falschen Subsumtion den Entscheidungsalgorithmus, d. h. dieser wird unmittelbar angepasst.

Nachweise in dezentralen, weltweit verfügbaren Registern (Blockchain-Technologie)

Der Nachweis der eindeutigen Identität gemäß § 2 Z 2 E-Government-Gesetz erfolgt in allen Verfahren mit der Verwaltung und allen Transaktionen mit der Privatwirtschaft über mobile Endgeräte, die über eindeutige biometrische Merkmale an die jeweilige Person gebunden sind. Die Voraussetzung dafür war die Schaffung europäisch standardisierter, durch die Privatwirtschaft implementierter Lösungen.

Die Identitätsfeststellung sowie die Zuordnung von staatlichen Berechtigungen ist eine zentrale Aufgabe des Staates, nicht aber die Produktion der Nachweisdokumente, wie etwa solche über die Identität oder über erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten (z. B. Gewerbeberechtigung). Staatliche Organisationen verspeichern die der Person zugeordneten Attribute in staatlichen, dezentralen, weltweit verfügbaren Registern, die als Basis für mobile Applikationen und sich selbst durchführende (selbstexekutierende) Verträge dienen. Der erste größere Anwendungsfall der Blockchain-Technologie war die Bitcoin-Währung 2009.

Die verspeicherten Attribute liegen 2030 in dezentralen, nicht manipulierbaren Zeichenketten, die je nach Sensibilität der Information offen oder geschlossen zugänglich sind. Die zentralen Register der österreichischen Verwaltung wurden damit abgelöst und die weltweite grenzüberschreitende elektronische Erbringung von Nachweisen in verschiedenen Bereichen wurde ermöglicht. Aufgrund der hohen Verwaltungsstandards sind die österreichischen Nachweise in diesen dezentralen, weltweit abrufbaren Verwaltungsketten international besonders hochwertig, was zu einem geringen Risikoaufschlag bei internationalen Geschäftstransaktionen für österreichische Unternehmen führt.

Neue Grenzen der Datenauswertung

Die Datenschutz-Grundverordnung der Europäischen Union (Verordnung [EU] 2016/679 vom 27. April 2016) hat vielfach nicht zum gewünschten Schutz der Daten der Bürger und Bürgerinnen geführt. Insbesondere die Durchsetzung des Schutzes des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung ist de facto gescheitert, weil die Mehrheit der Bürger dieses aufgrund der vermeintlich komfortableren Unterlassung nötiger Schritte („Bequemlichkeit") nicht in Anspruch genommen hat.

Für besonders gesellschaftspolitisch kritische Bereiche sind daher auf europäischer Ebene spezifische Vorgaben für Branchen reguliert worden. In definierten Bereichen ist die Auswertung von Daten im Jahr 2030 untersagt. So ist es beispielsweise der Banken- und Versicherungsindustrie strafrechtlich verboten, Kunden und Kundinnen – unabhängig vom Vorhandensein von deren Zustimmung – auf Grund von gespeicherten Daten nach potenziellen Risiken zu bewerten, weil die Preiskonditionen der Industrie zur vollständigen Selbstüberwachung ihrer Kunden geführt haben und soziale Rahmenbedingungen wie beispielsweise Wohnort oder Familienzugehörigkeit zu unmittelbaren Risikoauf- bzw. -abschlägen geführt haben.

Um die Gleichbehandlung der Menschen sicherzustellen, ist bereits längere Zeit vor 2030 – im Zusammenhang mit damals noch durch Personen gesteuerten Kfz – klargestellt worden, dass aus der Sicht des Gemeinwohls und der Gesellschaft ein aus tatsächlichen Verhältnissen gezwungenermaßen abzuleitendes Verhalten wie die Bewältigung weiterer Arbeitswege und gehäufte Fahrten zur Nachtzeit keine sachliche Rechtfertigung für eine Ungleichbehandlung – d. h. etwa bei einer Kfz-Versicherung für eine Erhöhung der Prämie – sein kann. Ebenso wurde der Kontrahierungszwang, wie beispielsweise bei der ehemaligen Kfz-Haftpflichtversicherung, um die zahlreichen Elemente der Grundversorgung erweitert. Arbeitgebern wurde die Datenauswertung im Vorfeld von Bewerbungsgesprächen untersagt.

Das übergeordnete verfassungsrechtlich geschützte Recht ist das Recht auf Gleichbehandlung, unabhängig von jeglichen vorhandenen bzw. zukünftig verspeicherten Datenpunkten in staatlichen, wirtschaftlichen oder sonstigen Datenbanken. Dieses Recht ist Ausdruck grundlegender Werte der Gesellschaft. Um es effizient schützen zu können, neuen Geschäftsmodellen entgegenzutreten und negative gesellschaftliche Auswirkungen hintanzuhalten, ist die gezielte Auswertung der Daten in bestimmten Bereichen unabhängig von sonstigen Rahmenbedingungen untersagt worden. Damit hat sich der Anknüpfungspunkt des Schutzes von der Erhebung von Daten für einen bestimmten Zweck auf den Zeitpunkt der Auswertung der Daten verlagert.

Wahl über mobile Endgeräte

Papierbasierte Stimmzettel und Briefwahlen gehören der analogen Vergangenheit an, und über zwei Drittel der Stimmen werden über mobile Endgeräte abgegeben. Um eine Beeinflussung durch Familienmitglieder und dem Stimmeneinkauf vorzubeugen, ist das mehrfache Zurückziehen der Stimme eine Standardfunktion.

Das Recht auf geheime, freie Stimmabgabe nach Art 26 B-VG wurde vom VfGH neu interpretiert. Dies war erforderlich, weil die Einflussnahme auf das freie und geheime Wahlrecht durch das Fotografieren der Stimmzettel in der Wahlkabine durch die Wähler selbst überhandgenommen hat und nicht anders zu verhindern war. Zu Gunsten mobiler Endgeräte wurde schließlich auch auf speziell beschichtete Bildschirme verzichtet, die als „Zwischenlösung" zwischen papierbasierten Stimmzetteln und der mobilen Stimmabgabe genutzt wurden. Letztendlich wurde durch neue Technologien die Wahl via mobilem Endgerät für sicherer befunden und mit dem Vertrauen der Bevölkerung in die technische Lösung auch die Wahlbeteiligung signifikant erhöht. Fehler, die 2016 zur Aufhebung der Stichwahl zum Bundespräsidenten durch den VfGH geführt haben, gehören damit schon lange der Vergangenheit an (VfGH vom 1. 7. 2016, W I 6/2016-125).

Vernetzte und analoge Gemeinden

Die gesamte staatliche Infrastruktur ist miteinander vernetzt und direkt ansteuerbar. Jedes Objekt enthält Sensoren und Rechnerlogik. Die Vernetzung erstreckt sich von der Ampel über Verkehrsschilder bis hin zu einzelnen automatisiert bewässerten Blumentöpfen in den Verwaltungsgebäuden. Das gesamte vernetzte System wird von selbstlernenden Algorithmen effizient und effektiv gesteuert, dies gilt im Besonderen für die Ballungsräume.

Der Gefahr von Angriffen auf diese Systeme wird zum einen dadurch vorgebeugt, dass es an voneinander getrennten Orten Speicherplätze gibt, die die Informationen ebenfalls in laufend aktueller Form enthalten und diese jederzeit im Fall des Ausfalls des Primärsystems spiegeln könnten, und andererseits dadurch, dass im Notfall eine vordefinierte, infrastrukturell vergleichbare europäische Stadt ihre intakte Infrastruktur zur Steuerung einer angegriffenen Infrastruktur zur Verfügung stellen kann.

Im Gegensatz zur verstärkten Vernetzung haben sich einige Gemeinden und Regionen bewusst zu „digitalfreien Räumen" erklärt und stellen einen Gegenpol zum urbanen vernetzen Raum dar. Wenig besiedelte Regionen mit wenig Infrastruktur haben so unter dem Motto „Analoge Ruhe vor der digital vernetzten Welt" Attraktivität als Lebens- und Tourismusraum gewonnen.

Partizipation als Stärkung repräsentativer Demokratie

Gesetzesanliegen werden auf der zentralen österreichischen E-Partizipationsplattform geäußert, wofür anlässlich der Geburt eines Bürgers ein Account angelegt und eindeutig zugewiesen wird. Durch diese Plattform wurde das Vertrauen der Bevölkerung in die repräsentative Demokratie gestärkt: Zu früheren Zeiten waren geteilte Meinungen der Bürger und Bürgerinnen in Bezug auf die ideale Form der Demokratie zu beobachten. Forderungen nach mehr direkter Demokratie wurden nach einigen international direktdemokratisch entschiedenen Fragen, die sich nach der Analyse der Wirkung von Alternativszenarien als negativ herausgestellt haben, mehr und mehr durch die Überzeugung abgelöst, dass die Entscheidung gewählter Repräsentanten auf Grund ihrer Expertise im Regelfall der geeignetere Weg ist.

Die Gefahr eines unklaren Blicks der Bevölkerung auf Fakten sah auch James Madison, der dem Senat insbesondere auch für jene Fälle Notwendigkeit attestierte, in welchen das Volk vor seinen eigenen temporären Fehlern und Täuschungen bewahrt werden soll (Madison, Federalist No. 63). Gleichzeitig werden Bürger und Bürgerinnen so intensiv wie nie zuvor in Angelegenheiten der Gesetzgebung und der Verwaltung mit einbezogen. Experten aus der Verwaltung stehen in regem Dialog mit Bürgern und Bürgerinnen.

Nicht hinter verschlossenen Türen, sondern gemeinsam werden Lösungen für die Anliegen gefunden. Erklärungen zu Hintergründen und die für die Öffentlichkeit nachvollziehbar dargestellte Wirkungsorientierung bei der Erlassung und der Umsetzung von Gesetzen erleichtern interessierten Bürgern und Bürgerinnen die Teilnahme an vermehrt angebotener gemeinsamer Erarbeitung von Gesetzesentwürfen und machen Ablehnungen von Anliegen transparent und nachvollziehbar.

Auf der Basis der in Gemeinschaft von Experten und Bürgern erarbeiteten Entwürfe erfolgt die politische Abstimmung, wobei der Verlauf der Änderungen des Textes für die Öffentlichkeit online nachvollziehbar ist. Das Parlament beschließt schließlich Gesetze in der Form von Programmzielen. Inzwischen ist man davon abgegangen, das Gesetz sowohl in menschenlesbarer als auch in maschinenlesbarer Form kundzumachen. Die menschenlesbaren Erläuterungen dienen nunmehr dazu, den Programmcode zu verstehen, und werden als Materialien zur Interpretation und als Grundlage für die Optimierung der Algorithmen durch die zweite Instanz herangezogen.

Wachsende Gemeinden

Die Abwanderung junger Erwachsener aus Gemeinden ist früher auf Grund mangelnder Ausbildungsmöglichkeiten und Arbeitsplätze erfolgt. Arbeitszeit und Arbeitsort sind 2030 insofern entkoppelt vom früheren Modell, als die geschuldete Arbeitsbereitschaft oder -leistung in vielen Bereichen unabhängig von festen Uhrzeiten und Niederlassungen von Unternehmen ebenso von der Heimatgemeinde aus in einer mit einer Familie gut zu vereinbarenden Weise geleistet bzw. erbracht werden kann.

Dadurch erfahren Gemeinden ein Bevölkerungswachstum und können einen rasanten Anstieg von Bürgerinnen und Bürgern mit abgeschlossener akademischer Ausbildung verzeichnen. Massive Open Online Courses (MOOCs), die Bildung auf elektronischem Weg ermöglichen, und die österreichweit flächendeckende Glasfaseranbindung haben dafür gesorgt, dass inzwischen vielfältige Kenntnisse selbst in der kleinsten Gemeinde erworben werden können.

Wie es dazu gekommen ist – Rückblick ins Jahr 2016

Der Übergang vom Industriezeitalter in das „Informations- und Wissenszeitalter", wie es noch vor wenigen Jahren genannt wurde, ist an sich nichts Neues. In der Wissenschaft finden sich dazu seit den 1960er-Jahren unterschiedliche Zukunftsszenarien und Forschungsschwerpunkte. Vielfach sind Prognosen und mit ihnen erwartete Veränderungen nicht eingetreten. Eine Ursache könnte sein, dass in Übergängen von epochalen Menschheitsabschnitten unterschiedliche Phasen der Veränderungsgeschwindigkeit vorhanden sind.

Aktuell erleben wir eine Phase der exponentiellen Beschleunigung. Die Zunahme der digitalen Daten war lange Zeit beinahe linear, 1993 waren lediglich drei Prozent der weltweit verfügbaren Daten und Informationen digital verfügbar, um 2000 war die Menge an gespeicherten Daten in analogen und in digitalen Medien vergleichbar groß, 2007 waren jedoch bereits 94 Prozent der Daten digitalisiert (Hilbert und López 2011).

Seit 2003 kreiert die Menschheit alle zwei Tage jene Menge an Informationen, die sie in Summe jemals erzeugt hat (Schmidt 2010). Auch die Durchdringung der Gesellschaft mit mobiler Internetnutzung hat erst in den letzten fünf Jahren stark zugenommen. Die mobile Internetnutzung war in ihren Anfängen einer kleinen Minderheit vorbehalten, ist aber inzwischen zum globalen gesellschaftlichen Phänomen geworden: 2015 gaben 76 Prozent der Befragten 16- bis 74-Jährigen an, in den letzten drei Monaten vor der Befragung mobile Endgeräte (Mobiltelefon/Smartphone, Laptop, Netbook, Tablet) für den Internetzugang unterwegs genutzt zu haben (Statistik Austria 2015).

Die Generierung von Daten hängt eng mit der Vernetzung der Menschen zusammen. Die Informations- und Datenexplosion ist auf die breite Nutzung der Medien durch die Bürger und Bürgerinnen zurückzuführen. Wir wurden von Konsumenten zu Prosumenten, indem wir Inhalte nicht nur konsumieren, sondern auch produzieren und teilen. In der ersten Phase der Vernetzung mit Hilfe der Internettechnologien standen die Inhalte im Zentrum, in der zweiten Phase wurden und werden die Menschen global mit sozialen Netzwerken vernetzt, und aktuell (2016) werden mehr und mehr Objekte mit Sensoren und Rechnerlogik vernetzt.

Es ist daher absehbar, dass innerhalb des nächsten Jahrzehnts sowohl private als auch öffentliche Räume mit vernetzten Objekten durchdrungen sein werden und so die Datenexplosion weiter exponentiell vorangetrieben werden wird. Datenanalyse wird mit neuen Technologien vermehrt zur Erkenntnisgewinnung eingesetzt werden. Für die Verwaltung käme etwa Datenanalyse mittels Blockchain-Technologie in Betracht (Parycek et al. 2015). Hinweise auf die Problematik der Benachteiligung sozial schwächerer Personen durch an Datenauswertung gekoppelte Kfz-Versicherungstarife und durch Datenauswertung im Vorfeld von Bewerbungen geben etwa Robinson et al. (2014). Daten und Informationen bilden die Grundlage für künstliche Intelligenz, weil diese über Algorithmen verarbeitet werden können. Maschinen werden in naher Zukunft in der Lage sein, Gespräche mit Menschen zu führen. 2016 wurde vom Georgia Institute of Technology veröffentlicht, dass eine digitale Assistentin (Chat-Bot) selbstständig Fragen von Studierenden beantwortet hat und keiner der Studierenden aufgedeckt hat, dass es sich um künstliche Intelligenz gehandelt hat.

Schlussfolgerungen

Aus den oben angestellten Überlegungen folgt, dass die kritische Beobachtung der Technologieentwicklung durch den Staat zwingend nötig ist. Im Sinn der Förderung der Chancengleichheit aller Menschen werden Regulierungen der Wirtschaft durch den Staat notwendig werden, wie beispielsweise betreffend die Datenauswertung oder den Zugang zu Daten, Informationen und Services.

Es könnte in diesem Sinn möglich sein, dass – wie in einem obigen Zukunftsszenario spekuliert – die Datenauswertung selbst mit der Zustimmung von Personen als unzulässig gewertet werden muss, um im Ergebnis sozial schwächere Personen zu schützen und das Risiko auf die Allgemeinheit gerechter aufzuteilen. Diese Herausforderungen sind in einer digital global vernetzten Welt nicht national lösbar, umso mehr ist die Europäische Union eine essenzielle Grundlage für die Weiterentwicklung der dazu notwendigen Rechtssysteme.

Literatur:

• Madison, James, Federalist No. 63, The Senate Continued, http://www.gutenberg.org/files/1404/1404-h/1404-h.htm "Thus far I have considered the circumstances which point out the necessity of a well-constructed Senate only as they relate to the representatives of the people. To a people as little blinded by prejudice or corrupted by flattery as those whom I address, I shall not scruple to add, that such an institution may be sometimes necessary as a defense to the people against their own temporary errors and delusions."




• Hilbert, Martin und López, Priscila, The world’s technological capacity to store, communicate, and compute information, Science, Bd. 332, Nr. 6025, S. 60–65, 2011




• Schmidt, Eric, 2010, https://techcrunch.com/2010/08/04/schmidt-data/




• Statistik Austria 2015: STATISTIK AUSTRIA, Europäische Erhebung über den IKT-Einsatz in Haushalten 2015. Erstellt am 19. 10. 2015. Befragungszeitpunkt: April bis Juni 2015. – Mehrfachangaben möglich http://statistik.gv.at/web_de/statistiken/energie_umwelt_innovation_mobilitaet/informationsgesellschaft/ikt-einsatz_in_haushalten/index.html




• Parycek, Peter, Höchtl, Johann, Rinnerbauer, Bettina (2015) Zur Datenschutzrechtskonformität von Big Data Analysen der Verwaltung. In: Jusletter IT 24. September 2015




• Robinson, David/Yu, Harlan/Rieke, Aaron, Upturn, (2014), Civil Rights, Big Data and Our Algorithmic Future: A September 2014 report on social justice and technology, Upturn, Version 1.2, veröffentlicht unter Creative Commons Attribution 4.0 license (http://creativecommons.org/licenses/by/4.0/), S. 6, unter https://bigdata.fairness.io/ abrufbar, mit Hinweis auf Holm, Erik, Progressive to Offer Data-Driven Rates, Wall St. J. (2011)









 

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