„Haftungen: Leben auf eigene Gefahr“
KOMMUNAL 11/2010, von Daniel Kosak und Hans Braun
Das Symposium hatte noch gar nicht begonnen, gab es auch schon die erste Haftungsfrage. Wenn auch meist augenzwinkernd, so wurde doch diskutiert, wer denn nun an der 30-minütigen Verspätung Schuld sei. Die Diskussion wurde allerdings beendet, als klar wurde, dass Innenministerin und Hausherrin Maria Fekter ein zweiter Termin dazwischen gekommen sei. Oder hatte gar die Ehrung des kommunalen Urgesteins Hubert Waibel so lange gedauert? KWG-Vorsitzender Prof. Reinhard Resch – immerhin richtete die KWG, die Kommunalwissenschaftliche Gesellschaft, das Symposium aus – konnte sich jedenfalls erst beruhigen, als Gemeindebund-Präsi-Das Symposium hatte noch gar nicht begonnen, gab es auch schon die erste Haftungsfrage. Wenn auch meist augenzwinkernd, so wurde doch diskutiert, wer denn nun an der 30-minütigen Verspätung Schuld sei. Die Diskussion wurde allerdings beendet, als klar wurde, dass Innenministerin und Hausherrin Maria Fekter ein zweiter Termin dazwischen gekommen sei. Oder hatte gar die Ehrung des kommunalen Urgesteins Hubert Waibel so lange gedauert? KWG-Vorsitzender Prof. Reinhard Resch – immerhin richtete die KWG, die Kommunalwissenschaftliche Gesellschaft, das Symposium aus – konnte sich jedenfalls erst beruhigen, als Gemeindebund-Präsi-wenn Sie als Bürgermeister eine Baustelle mit Warnschildern der falschen Reflexionsstufe absichern, um womöglich geklagt zu werden“, erzählt der Gemeindebund- Chef und präzisiert dann das eigentliche Thema: „Wir haben, und auch das ist wohl allgemein bekannt, zunehmende Schwierigkeiten damit, geeignete Menschen zu finden, die sich für das Bürgermeisteramt zur Verfügung stellen. Dies hat einige gewichtige Gründe, die Schwierigkeiten mit Haftungsfragen sind ein Teil dieser Gründe. Wir brauchen Menschen, die mit viel Leidenschaft und Herzblut ihren Lebensraum aktiv und in verantwortlicher Position mitgestalten wollen. Diesen Menschen müssen wir die Sicherheit geben, dass sie nicht früher oder später hinter Gittern landen oder mit hohen Geldstrafen rechnen müssen. Das ist unsere Aufgabe als Vertreter der Gemeinden und unsere Mitverantwortung.“
Der rechtskundige Gemeindebedienstete
Grundlage jeder Diskussion zum Thema Haftung ist natürlich die Frage, wofür eine Gemeinde und ihre Organe überhaupt zuständig sind. Die Verwaltungsrechtlerin Barbara Leitl-Staudinger von der Uni Linz stellte das Thema „Aufgaben der Gemeindeorgane in Hoheits- und Privatwirtschaftsverwaltung“ vor. „Die verfassungsrechtlich vorgesehene Funktion der Gemeinde als „primäre Stelle des öffentlichen Lebens“ hat es mit sich gebracht, dass die Aufgaben der Gemeinden in den letzten Jahrzehnten quantitativ gestiegen sind und sich qualitativ in Richtung Daseinsvorsorge ausgeweitet haben. Dieser Aufgabenwandel schlägt sich auch auf die Tätigkeit der Gemeindeorgane nieder: Ihr Aufgabenfeld wird gesamt gesehen zusehends breiter und umfasst das Spektrum von klassischen behördlich-administrativen Aufgaben bis hin zu typischen Managementtätigkeiten“, so die Professorin. „Das verfassungsrechtlich vorgezeichnete Konzept der Einheitsgemeinde führt dazu, dass allen Gemeinden grundsätzlich der gleiche Aufgabenumfang zukommt.“ Natürlich sei es daher umso wichtiger für Gemeindeorgane, Haftungsrisiken zu kennen und den erforderlichen Sorgfaltsmaßstab einzuhalten. „Das soll nun nicht bedeuten, dass die Gemeindebediensteten jede noch so komplexe Rechtsfrage selbst klären sollen.“ Es gehe vorrangig darum, rechtliche Schranken und Verpflichtungen für politische Entscheidungsträger transparent zu machen und gegebenenfalls eine Abklärung rechtlicher Fragen mit der Gemeindeaufsichtsbehörde, dem Städte und Gemeindebund oder mit Rechtsberatern vorzunehmen. „Was also für Magistrate schon verfassungsrechtlich vorgegeben ist, wäre auch für Gemeindeämter ab einer bestimmten Größe sinnvoll: ein rechtskundiger Gemeindebediensteter.“
Du Bürgermeister: Schätz dich richtig ein!
Bis dahin rangierte das Symposium in der Reihe sehr wichtiger, aber dennoch „nicht atemberaubender“ Veranstaltungen. Diese Botschaft konnte man vor allem an den Gesichtern der Experten aus den Gemeinden und Ländern lesen, die den Saal bevölkerten. Mit dem Auftreten der Wiener Strafrechtlerin Susanne Reindl-Krauskopf war das allerdings vorbei. Bei ihrem Vortrag zum Thema „Strafrechtliche Verantwortlichkeit von Gemeindeorganen am Beispiel des Bürgermeisters“ wurde das eine oder andere Gesicht gespannt und todernst. Was Helmut Möldhammer später formulierte, dürfte da vielen erstmals an diesem Tag durch den Kopf gegangen sein: „Ich bin seit fast 30 Jahren Kommunalpolitiker, aber wie gefährlich der Job sein kann, wurde mir da schlagartig klar.“ Reindl-Krauskopf: „Das Risiko strafrechtlicher Haftung lässt sich durch klare Ablaufstrukturen und Verantwortungsbereiche in der Gemeinde sowie durch Kenntnis der eigenen Aufgaben als Bürgermeister reduzieren. Wer seine eigenen Qualifikationen darüber hinaus richtig beurteilt und gegebenenfalls sachkundige Personen beizieht, erspart sich den Vorwurf der Sorgfaltswidrigkeit in der Sache selbst.“ Wird geeignetes und verlässliches Personal für zu besorgende Aufgaben ausgewählt, so die Expertin weiter, entfällt außerdem der Vorwurf des Auswahlverschuldens. Hat der Bürgermeister nun sowohl bei der Auswahl als auch bei der Kontrolle des Personals sorgfältig gehandelt, scheidet eine strafrechtliche Haftung selbst dann aus, wenn diese Personen strafrechtlich verpönt handeln und jemanden dadurch schädigen sollten. Darüber hinaus empfiehlt sich für alle Maßnahmen eine Dokumentation, die getroffene Entscheidungen und festgelegte Strukturen nachvollziehbar macht. Sollte es tatsächlich zu einem Unglücksfall kommen, so kann nicht verhindert werden, dass jemand eine Strafanzeige einbringt. Aufgrund des strafrechtlichen Legalitätsprinzips (§ 2 StPO) muss ein solcher Vorwurf verfolgt werden. Doch kann der Bürgermeister für sich persönlich ebenso wie für die Gemeinde die Einhaltung der gebotenen Sorgfalt bei entsprechender Dokumentation um vieles leichter nachweisen, damit die eigene wie die Position der Gemeinde im Strafverfahren stärken und das Risiko einer Strafbarkeit bzw. einer Verbandshaftung deutlich reduzieren.
Schadenszufügung in Vollziehung der Gesetze?
Eine Expertin fürs strafrechtliche, eine fürs zivilrechtliche. Und so könnte man salopp formulieren, was der Bürgermeister oder der Bürgermeisterin als Einzelperson alles bedenken müsste, wird von zwei Expertinnen vorgetragen. Nach einer Wiener Strafrechtlerin befasste sich die Linzer Zivilrechtlerin Evelione Artmann mit der „Zivilrechtlichen Haftung von Bürgermeistern und Gemeindeorganen“. Neben dem Fall „Unterach“ widmete sie sich in ihren Ausführungen der Frage, wie weit die Amtshaftung der Gemeinde für Baugenehmigungen in hochwassergefährdeten Gebieten reicht. Als Beispiel aus der jüngeren Rechtsprechung führte Artmann die „Entscheidung des OGH zu 1 Ob 178/06t an: „Der Kläger beantragt als Eigentümer einer Liegenschaft bei der beklagten Gemeinde die Baubewilligung für ein Einfamilienhaus. Wenige Tage vor der Bauverhandlung wird dem Bürgermeister dieser Gemeinde im Zuge eines von einem Nachbarn des Klägers eingeleiteten wasserrechtlichen Verfahrens von einem Amtssachverständigen für Wasserbautechnik mitgeteilt, dass sich das Grundstück des Klägers für eine Bebauung nicht eigne, weil es sich im 30- jährlichen Hochwasserabflussgebiet befinde. Dennoch erteilt der Bürgermeister die Baubewilligung, ohne im Hinblick auf die nunmehr erkannte Hochwassergefährdung Auflagen zu erteilen. Auch eine Aufklärung des Klägers erfolgt nicht. Als es im August 2002 zu einem 200-jährlichen Hochwasserereignis kommt, wird das Wohnhaus des Klägers überflutet. Der Kläger begehrt daraufhin von der beklagten Gemeinde Ersatz für die Schadensbehebungskosten sowie die Feststellung der Haftung. Bei Kenntnis der Hochwassergefährdung hätte er das Grundstück nicht gekauft und das diesbezügliche Bauvorhaben nicht verwirklicht.“
Nun ist die Voraussetzung für einen Schadenersatzanspruch nach AHG, dass die Schadenszufügung in Vollziehung der Gesetze (Gerichtsbarkeit und Hoheitsverwaltung) und nicht nur gelegentlich der Vollziehung der Gesetze und auch nicht im Rahmen der Privatwirtschaftsverwaltung erfolgt, wobei die Abgrenzung hier mitunter nicht ganz einfach ist. Im vorliegenden Zusammenhang können Amtshaftungsansprüche geltend gemacht werden, da Baurechtsangelegenheiten der Hoheitsverwaltung zuzuordnen sind. Der erkennende Senat vertritt die Auffassung, „dass auch der Bauwerber selbst in den Schutzbereich des öffentlichen Baurechts einbezogen ist und durch die richtige Anwendung baupolizeilicher Vorschriften nicht bloß vor Personen und Sach-, sondern auch vor solchen Vermögensschäden bewahrt werden soll, die ihm deshalb erwachsen sind, weil er darauf vertraute, dass der der Baubewilligung entsprechenden Ausführung des Bauvorhabens keine (öffentlich-)rechtlichen Hindernisse entgegenstehen.“ Es könne vom Antragsteller nicht verlangt werden, gegen eine ihn begünstigende Bewilligung Rechtsmittel einzubringen. Die Entscheidung wurde in der Literatur im Hinblick auf die Überwindung der kategorischen Ablehnung jeglicher Haftungsansprüche bei positiver Erledigung von Anträgen begrüßt. Sie ist aber auch – zu Recht – auf Kritik gestoßen, da sie zu einer Sozialisierung des Baugrundrisikos führen würde. Anlass für die Amtshaftungsklage waren Hangrutschungen, zu denen es in Folge der Bauführung des Klägers gekommen war und die zu Schadenersatzansprüchen des Grundstücknachbarn gegen den Kläger geführt hatten.
Die „Ortskaiser“ gibt’s nicht mehr
„Die öffentlich-rechtlichen Aspekte der Haftung des Bürgermeisters“ betrachtete der Innsbrucker Verfassungsrechtler Karl Weber. Und er brachte denn auch Punkte aufs Tapet, mit denen er den Gemeindevertretern aus dem Herzen sprach: So sind laut Weber „die Anforderungen an die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister der österreichischen Gemeinden in den letzten Jahrzehnten qualitativ und quantitativ stark gestiegen. War in früheren Jahrzehnten das Bürgermeisteramt noch weitgehend ein Ehrenamt – zumindest in Klein- und Mittelgemeinden –, so hat sich dieses Rollenbild dramatisch gewandelt. Im Bereich der Hoheitsverwaltung werden vom Bürgermeister professionelle juristische Kenntnisse verlangt. Die bloße Kenntnis der Gesetze reicht oft nicht aus. Kurz: Die Bürgermeisterinnen und Bürgermeister sind in ihrer Amtstätigkeit durch ein dichtes, beinahe undurchschaubares Netz von Gesetzen, Verordnungen, Judikaten, Rechtsmeinungen der Gemeindeaufsicht etc. eingebunden, das sie beim besten Willen oft nur schwer überschauen, geschweige denn durchschauen können.“ Öffentlich-rechtliche, zivil- und strafrechtliche Haftungsansprüche würden einander nicht ausschließen. Sie können vielmehr kumulativ vorliegen. So kann der Bürgermeister als Gemeindeorgan öffentlich-rechtlich haften, die Gemeinde kann aber für Vermögensschäden einen zivilrechtlichen Regress von ihm einfordern. Wurden dabei Strafgesetze verletzt, so kommt die strafrechtliche Verantwortlichkeit zusätzlich zum Tragen, so Weber, der den Begriff „Haftung“ durch „Verantwortlichkeit“ ersetzte. Verantwortlichkeit existiere unter anderem gegenüber dem Gemeindevolk, dem Gemeinderat, sonstigen Gemeindeorganen, der Gemeindeaufsicht.
Weber zeigte in seinen Ausführungen deutlich, dass die Bürgermeister in ein dichtes Netz öffentlich-rechtlicher Verantwortlichkeiten eingebunden sind und dass ihnen auf Grund dieser Verantwortlichkeiten auch vielfältige Sanktionen drohen, die bis zum Amtsverlust und bis zur persönlichen Tragung von Schadenersatzleistungen reichen können. Damit ist aber auch klargestellt, dass das in der Bevölkerung zum Teil verbreitete Märchen vom frei agierenden „Dorfkaiser“ dem Bereich der Fantasie entspringt. Tatsächlich ist ein österreichischer Bürgermeister ein rechtsstaatlich gebundenes und in seiner Tätigkeit von zahlreichen Kontrollen in seiner Macht gebändigtes Organ. Diese zunehmend komplexer werdende Verrechtlichung aller Tätigkeitsfelder des Bürgermeisters führt letztlich dazu, dass sich jeder Bürgermeister vorsehen muss, Entscheidungen ohne vorherige eingehende rechtliche Prüfungen zu treffen.
Webers Schlussfolgerung: Die in der Öffentlichkeit oft vermutete Selbstständigkeit der Bürgermeister in ihrem Handeln ist schlichtweg nicht gegeben. Eine Entschärfung dieser Situation sei aus seiner Sicht in den nächsten Jahren nicht zu erwarten. Die Rückgewinnung der Entscheidungsfreiheit, wie sie etwa noch vor 50, 60 Jahren anzutreffen war, dürfte endgültig vorbei sein.
Die Bürgermeister werden immer mehr in ein dichtes Kontroll- und Verantwortlichkeitssystem eingebunden, das zwar rechtsstaatlich nicht zu beanstanden ist, im Lichte der demokratischen Gemeindeautonomie aber durchaus als problematisch gesehen werden kann. Wenn die Gemeindeverwaltung, sprich: ihre Organe, keine selbstständige Gestaltungs- und Entscheidungsfreiheit haben, so wird sich dies zweifellos langfristig negativ auf die Gemeindedemokratie auswirken und die Bereitschaft der Gemeindebürger zur Übernahme des Bürgermeisteramtes noch weiter reduzieren. Und wenn das geschieht, könnte es in Zukunft heißen: „Leben auf eigene Gefahr! Haftung ausgeschlossen“, schloss der Professor launig.
Schutz und Versicherbarkeit im Haftungsfall
Dr. Christian Oppl, Geschäftsführer des Versicherungsmaklers AON Jauch & Hübener, bot den Teilnehmern am Symposium abschließend einen Überblick über die Möglichkeiten, sich gegen Haftungsansprüche zu versichern.
Oppl führte einleitend an, dass die Aufgabenausweitung der Gemeinden und die aus dieser und aus der Wirtschaftskrise resultierenden Probleme seit geraumer Zeit Gegenstand heftiger Diskussionen sind. Je vielfältiger die übertragenen Aufgaben und je knapper die zur Verfügung stehenden Ressourcen, desto höher ist auch das Risiko für jene Personen einzuschätzen, die die entsprechenden Entscheidungen in den Gemeinden zu treffen haben. Erschwerend kommt in diesem Bereich hinzu, dass Schadenersatzansprüche an Organe nicht nur wirtschaftlich, sondern auch politisch motiviert sein können.
Bedenkt man zusätzlich, dass eine derartige Inanspruchnahme zumindest zu einem großen Teil an das Privatvermögen der Verantwortungsträger gerichtet ist, so versteht man deren Schutzbedürfnis. Dies umso mehr, als die Entlohnungs- und Entschädigungsstrukturen für diesen Personenkreis keinesfalls „Haftungsentgelte“ für die gestiegene Verantwortung vorsehen. Manager-Entlohnungen sind – nicht zuletzt aufgrund üblicher erfolgsabhängiger Entlohnungsbestandteile – zumeist deutlich höher als Gehälter für Mandatare, die besoldungsrechtlich geregelt und vor allem für kleinere Gemeinden eher als Aufwandsentschädigung gesehen werden können.
Generell ist festzustellen, dass dieses deutlich verschärfte Haftungsszenario nicht nur bei Gemeinden, sondern auch in vielen Wirtschaftsbereichen festzustellen ist. Getrieben durch entsprechende Trends im angelsächsischen Raum verschärft sich die Haftung von Vorständen, Geschäftsführern und Aufsichtsräten drastisch. Die „kaufmännischen Sorgfaltspflichten“ werden in letzter Zeit durch zahlreiche Gesetze und Kodices konkretisiert und verschärft. Während eine entsprechende wirtschaftliche Absicherung gegen diese Risiken für Unternehmen und deren Management zwischenzeitlich „state of the art“ ist, so Oppl, befindet sich angesichts der eingangszitierten Entwicklung die Diskussion in Gemeinden erst in einem frühen Stadium. Dabei schließen grundsätzlich Kommunen – anders als Bund und Länder – regelmäßig Versicherungen ab.
Im Wesentlichen kommen zur Absicherung der persönlichen Haftung von Gemeindeorganen die gleichen Versicherungsprodukte zum Einsatz, die sich im Wirtschaftsunternehmen bewähren. Das sind Betriebshaftpflichtversicherung, Managerhaftpflichtversicherung (D&O), Vermögensschaden-Rechtsschutzversicherung und Strafrechtsschutzversicherung. Im Unterschied zu privatrechtlichen Unternehmen ist dabei vorerst zu bedenken, dass Gemeinden im hoheitlichen wie im privatrechtlichen Bereich tätig sind. Daher hat sich der für Gemeinden abzuschließende Versicherungsschutz durch entsprechende vertragliche Formulierungen tunlichst auf beide Bereiche zu erstrecken.
