Trotz objektiver wirtschaftlicher und sozialer Herausforderungen gilt das Leben in den - vor allem kleineren - Gemeinden unverändert als heile Welt, weil subjektiv die Bevölkerung vor Ort zufrieden ist. Bild: Shutterstock

Ich rede mit! Demokratie und Bürgerbeteiligung

Was ist Demokratie? Welche Rolle spielen Parteien? Und wie haben sich die Einflussmöglichkeiten des Einzelnen in den letzten Jahren verändert? Immer wieder wird konstatiert, dass viele Menschen das Vertrauen in die Politik verloren haben. Studien zeigen aber, dass Gemeinden von allen politischen Ebenen noch die höchste Glaubwürdigkeit zugesprochen wird.

Was ist mit Begriffen wie Demokratie, Politik und politische Beteiligung gemeint? Vor allem „Politik“ ist ja ein im alltäglichen Sprachgebrauch häufig verwendetes Wort. Angesprochen werden freilich oft höchst unterschiedliche Dinge:[1]

Zur Politik gehört erstens der institutionelle Rahmen der Staatsgewalten - Gesetzgebung, Verwaltung und Gerichtsbarkeit –, also etwa Parlamente sowie Regierungen und (Höchst-)Gerichte. Wenn Menschen in diesem Zusammenhang über Politik sprechen, reden sie zwangsläufig genauso über Personen in diesen Institutionen: Kanzler und Minister, Landeshauptleute und Landesräte, Nationalrats- und Landtagsabgeordnete plus Bürgermeister und Gemeinderäte.

Daneben gibt es zweitens unzählige politische Themen: von A wie Agrarpolitik über B wie Budget oder Bildung und so weiter bis Z wie Zuwanderung. Was da jeweils wann, von wem und wie am besten gemacht werden soll, das ist meistens heftig umstritten. Die Meinungen dazu ändern sich laufend, sodass sich zugleich die Politik ständig verändert.

Drittens wird der Begriff als „Politik machen“ verstanden und bezieht sich auf den politischen Prozess von einem Diskursthema bis hin zu einem parlamentarisch beschlossenen Gesetz oder einer Regierungsentscheidung. Alle Reaktionen darauf führen zu neuen Politdiskussionen.

Aus Interessenlagen entstandene Gesetze & Co regeln jedenfalls unser Zusammenleben. Abstrakt könnte man sagen, dass Politik die Aufgabe hat, allgemein verbindliche Entscheidungen für eine Gesellschaft zu treffen. Geregelt werden fast alle Bereiche einer Gesellschaft bzw. eines Staates, eines Bundeslandes und einer Gemeinde. Nämlich gleichermaßen die öffentlichen Einnahmen durch Steuern und deren Verteilung an die Gemeinden durch den Finanzausgleich sowie als Ausgaben beispielsweise die Errichtung eines lokalen Kreisverkehrs mit Steuergeldern.

In Gemeinwesen und Gemeinden ist ein geordnetes Miteinander nur durch bestimmte Regeln möglich, das Gegenteil wäre die Anarchie. Manche Regelungen sind aus Traditionen und Überlieferungen entstanden, die meisten werden jedoch politisch beschlossen. Wo und wie schnell in der Gemeinde mit dem Auto gefahren werden kann, was wo verkauft werden darf, ob und wo eine Schule oder sonstige öffentliche Einrichtungen bestehen – das alles sind politische Entscheidungen, die alle oder viele Bürger betreffen, und an die sich mindestens die Betroffenen wie Autofahrer, Gewerbetreibende oder schulpflichtige Kinder und deren Eltern halten müssen.

In Demokratien werden solche Entscheidungen direkt durch das Volk oder von gewählten Personen getroffen. Nur in Diktaturen sind dafür nicht demokratisch legitimierte Personen oder Gremien zuständig, also ein Kaiser oder König, Militärobere oder sonstige oft rechts- oder linksextremistische Führerzirkeln. Die politische Beteiligung der Bürger ist hier ausgeblendet.

Demokratie und politische Beteiligung: Was ist das?

Was ist demnach eine „Demokratie“? Wir nennen unser politisches System mit großer Selbstverständlichkeit so.[2] Weder ein Mitglied der Bundes- oder Landesregierung noch irgendein Bürgermeister wird je behaupten, dass es in seinem Bereich nicht demokratisch zugeht. Parallel dazu werfen Oppositionsparteien den Regierenden gerne mangelndes Demokratieverständnis vor. Welche Anforderungen bestehen an eine Gesellschaft, die sich zu Recht als demokratisch bezeichnen kann?

Es gibt mehrere Grundprinzipien einer Demokratie:

Die Kontrolle der politischen Entscheidungsträger: Diese Kontrolle geschieht keinesfalls nur durch Wahlen. Die Möglichkeit, alle paar Jahre für oder gegen den Bürgermeister und seine Partei auf einem Zettel Kreuzchen zu machen und das Papier anschließend in eine Urne genannte Schachtel zu werfen – das allein wäre keine wirkliche Demokratie. Zu ergänzen ist eine interne Kontrolle der Entscheidungsträger, etwa des Bürgermeisters, durch den Gemeinderat und Gerichte. Zudem kontrollieren Medien vom Bezirksblatt bis zum ORF und eigene Institutionen, wie der Rechnungshof, die Gebarung der Politiker in ihren Ämtern.

Die Sicherung politischer Rechte für alle Bürger sowie die Wahrung der Menschenrechte: Diese als Grundrechte umfassen neben dem Schutz des Lebens, der persönlichen Freiheit und von Gleichheit als Nicht-Diskriminierung die Religions-, Meinungs-, Versammlungsfreiheit usw. Auch die Gründung von Parteien und Vereinen oder Zeitungen und Onlinemedien sind solche Rechte.

Weitere notwendige Voraussetzungen einer Demokratie sind, dass derartige Prinzipien nicht auf den staatlichen Bereich beschränkt bleiben. Sie sollten auch in Arbeitsbeziehungen, der Schule und den Familien treffen. Deshalb gibt es Betriebsräte mit Mitspracherechten und eine Schuldemokratie, in denen Vertreter der Schüler, Lehrer und Eltern etwas zu sagen haben. Es wäre auch keine Demokratie, wenn stets allein nur ein Familienmitglied entscheidet, wofür das gemeinsame Einkommen ausgegeben wird, wohin man auf Urlaub fährt oder welches Auto zu kaufen ist.

Mit anderen Worten: Demokratie bezieht sich auf die Einrichtungen des politischen Systems, muss jedoch notwendigerweise auf den gesellschaftlichen und privaten Bereich erweitert werden. Die parlamentarische Demokratie ist ohne eine zivile Demokratie bis hin zur Familie instabil. Erst demokratische Umgangsformen sorgen für Stabilität.

Demokratie hat weiter die Aufgabe, zu regeln, wann und wie politische Macht berechtigt ist. Minimalkriterien dabei sind:

Die freie Bestellung und Abberufung der Regierenden durch die Regierten: Die (Gemeinde-)Bürger können in Wahlen bestimmen, wer über politische Macht verfügt. Das Bürgermeisteramt etwa kann nicht vererbt werden, sondern basiert auf einer Stimmenmehrheit direkt durch die Gemeindebürger oder indirekt im ebenfalls gewählten Gemeinderat. Genauso sind für die Abberufung eines „Mächtigen“ spezielle Instrumentarien vorgesehen.

Freie, allgemeine, gleiche und geheime Wahlen garantieren also, dass Bürgermeister und generell Regierungen unmittelbar oder mittelbar demokratisch legitimiert sind. Nur in Ausnahmefällen dürfen Bürger einer Gemeinde von ihrem aktiven oder passiven Wahlrecht (das Recht, für ein politisches Amt zu kandidieren) ausgeschlossen werden. Neben Voraussetzungen wie einem Mindestalter, dem Wohnort und/oder einer Staatsbürgerschaft wird das Wahlrecht beispielsweise Personen, die zu Haftstrafen ab einer bestimmten Höhe verurteilt wurden, vorübergehend abgesprochen.

Bürgerbeteiligung und Demokratiequalität

Im politischen Alltagsverständnis wird oft nur die Wahlbeteiligung als politische Beteiligung verstanden und manchmal sogar mit der Demokratiequalität gleichgesetzt. Eine hohe Wahlbeteiligung wird als positiv gesehen, deren Absinken als Indikator für eine politische Verdrossenheit gewertet. Doch Vorsicht: Oft steigt gerade in Gemeinden die Wahlbeteiligung bei großen Konflikten und Krisen bzw. Streitthemen, während sie bei einer subjektiv hohen (Lebens-)Zufriedenheit der Bürger sinken kann.[3]

Genauso falsch wäre es allerdings, das automatisch anzunehmen und sich bei einer extrem niedrigen Wahlbeteiligung nicht rechtzeitig Gedanken über eine mögliche Politikverdrossenheit zu machen. Andernfalls würde den politischen Akteuren eine allzu billige Rechtfertigung für das Phänomen geboten werden, dass in Wahlen zunehmend die Nichtwähler zur größten Gruppe werden.

Darüber hinaus stellt selbstverständlich die Wahlbeteiligung nur einen Faktor der politischen Beteiligung dar. Immer mehr Menschen artikulieren und formieren ihre politischen Anliegen auf zivilgesellschaftlicher Ebene, etwa in sozialen Bewegungen (siehe die Umwelt- oder Frauenbewegung) oder freiwilligen Ehrenämtern für soziale Leistungen. Genauso sind alle Formen der öffentlichen Meinungsäußerung von Leserbriefen in Zeitungen über Aktivitäten in gesellschaftlichen (Nicht-Regierungs-)Organisationen bis zu Versammlungen und Demonstrationen ein Ausdruck der politischen Beteiligung.

In den letzten Jahren ist vor allem das Internet zum Forum geworden. Es bietet die Möglichkeit, quasi basisdemokratisch mit theoretisch gleichen Chancen für alle Meinungen zu veröffentlichen. Politische Beteiligung kann daher nicht durch eine bloße Zählung von Partizipationsversuchen gemessen werden, sondern muss im engeren Sinn als reale Chance, auch das Ergebnis politischer Entscheidungsprozesse beeinflussen zu können, verstanden werden.

Nach dieser Definition wird in modernen Demokratien wie Österreich von den Bürgern oft beklagt, dass auf „höherer“ Bundesebene lediglich ein verhältnismäßig kleiner Teil der Bevölkerung über wirkliche Beteiligungsmöglichkeiten verfügt. „Die da oben“ würden sich politische Entscheidungen zu sehr unter sich ausmachen. Ob und in welchen Fällen das nun stimmt oder nicht – die Gemeindeebene wäre im Umkehrschluss der Ort, wo politische Beteiligung einen besonders positiven Stellenwert einnimmt.

Nur vordergründig scheint die Wahlbeteiligung das zu bestätigen. Bei Wahlen zum Europäischen Parlament beträgt die Wahlbeteiligung in Österreich mittlerweile konstant klar unter 50 Prozent, und war nur im ersten Wahlgang 1996 mit rund zwei Dritteln höher. Allerdings ist genauso bei den Gemeinderatswahlen in Niederösterreich die Wahlbeteiligung gesunken:

2015 haben 65,8 Prozent der Wahlberechtigten ihre Stimme abgegeben, 2010 waren es noch 71,6 Prozent gewesen. Vor allem in den Gemeinden rund um Wien war die Wahlbeteiligung sehr niedrig. Der Durchschnittswert liegt also inzwischen knapp unter dem Wert der niederösterreichischen Landtagswahl 2013 (70,8 Prozent) und relativ deutlich hinter jenem der Nationalratswahl 2013 (insgesamt 74,9 Prozent und in Niederösterreich sogar 81 Prozent).[4]

Die Wahlforschung gibt unterschiedliche Erklärungen für das Sinken der Wahlbeteiligung:

Eine niedrige Wahlbeteiligung ist im Zusammenhang mit der Auflösung von Parteibindungen und -identifikationen zu sehen. Es gibt immer weniger Stammwähler und die Parteien können die Wähler schlechter mobilisieren. Das kann auf Gemeindeebene durch den besonders intensiven persönlichen Kontakt zwischen Politikern und ihren Wählern ausgeglichen werden, was jedoch den Trend nur abschwächen und nicht umdrehen kann.

Eine niedrige Wahlbeteiligung sei im Sinne der erwähnten Politikverdrossenheit Ausdruck einer Protesthaltung. Hier dürfen Gemeindepolitiker nicht den Fehler machen, sich als Vergleichsgröße an womöglich schlechteren Imagewerten von Politikern der Europäischen Union oder des Bundes zu messen und im Fall des Falles zu erfreuen. Denn es geht ja darum, selbst positiv gesehen zu werden und nicht bloß als besser wie jemand mit Negativimage.

Und welche Rolle spielen Parteien für die politische Beteiligung? Parteien sind ein zentraler Bestandteil der Demokratie, weil sie Interessen der Bürger zusammenfassen, artikulieren und in die politische Entscheidungsfindung einbringen. Im Unterschied zu „Lobbys“ wollen Parteien Politik von innen (mit-)bestimmen – sowie allenfalls Teil von Regierungen werden –, während klassische Interessenvertretungen eine Beeinflussung von außen anstreben. Ein österreichisches Spezifikum ist allerdings die enge Verflechtung von Parteien mit Kammern und Verbänden bzw. den dortigen Fraktionen.

Das führt oft zur Kritik, dass die Möglichkeiten des einzelnen Bürgers, sich indirekt via Parteien in politische Meinungsbildungen und Entscheidungsprozesse einzubringen, beschränkt sind. So etwa ist in der Verfassung das freie Mandat vorgeschrieben, dass Abgeordnete unabhängig von jedwedem Fremdeinfluss nach bestem Wissen und Gewissen entscheiden. Natürlich darf und soll man sich im Sinne der Berechenbarkeit von Parteien innerhalb dieser sowie mit Kammern usw. koordinieren, doch eine absolut bedingungslose Fraktionsdisziplin vulgo Klubzwang – was manchmal zu einem Abstimmungsverhalten gegen die eigene Überzeugung führt – ist streng genommen ein Widerspruch zur Idee des freien Mandats. Ebenso häufig wird kritisiert, dass die innerparteiliche Demokratie zu gering ausgeprägt wäre und statt der Beteiligung aller Mitglieder Führungsgremien dominieren.

Auch deshalb gibt es eine Sehnsucht nach Parteien, welche irgendwie anders sind. Dieses Anderssein allein genügt bereits, um bei günstigen Rahmenbedingungen eine Chance für den Einzug in Volksvertretungen – also Gemeinderäte, Landtag und Nationalrat – zu haben. Durch das Internet ergibt sich natürlich eine Kommunikationsmöglichkeit, die jeder neuen Partei offen steht. Bei einer Vertrauenskrise der traditionellen Politik werden Neuparteien und auch ein neuer Politikertypus interessant. Derzeit (2015) misstraut in Österreich zumindest auf Bundesebene eine Mehrheit sowohl der Regierung als auch der Opposition.

Die Gemeinden als relativer Beteiligungssieger

Sind (Nieder-)Österreichs Gemeinden da eine Insel der Seligen? Auf den ersten Blick lassen das die Daten der Gemeindestudie 2015 – diese wurde für den Österreichischen Gemeindebund durchgeführt[5] – vermuten.

Neun von zehn Österreichern halten demzufolge die Lebensqualität in ihrer Gemeinde für sehr oder eher hoch. Für die meisten hat sich daran in den vergangenen Jahren auch nichts verändert. Viele sehen sogar Verbesserungen.

Die Verbundenheit mit der eigenen Gemeinde liegt bei großartigen 80 Prozent. Zugleich ist die Gemeindeebene jene politische Ebene, auf der man nach Ansicht der Bürger am ehesten Maßnahmen zur Verbesserung des Alltags der Bevölkerung setzen kann. Bürgermeister werden von einer relativen Mehrheit als jene politische Instanz gesehen, welche die Interessen der Bevölkerung am besten vertritt. Bundespolitiker und besonders EU-Politiker rangieren da unter ferner liefen. Dem Gemeinderat bringen fast drei Viertel Vertrauen entgegen. Angesichts von Vertrauensdaten des Politikerberufs, der bundespolitisch und international oft sehr schlechte Imagewerte aufweist, ist das ein Traumwert.

Haben wir jedoch überhaupt genug Politiker? Eine Ausdünnung droht, weil klassische Politiker oft kein anerkannter Beruf sind. Wer ist bei schlechten Imagewerten noch bereit, das zu werden und konstruktiv Ideen einzubringen? Aufgrund des Negativimages der Politik finden sich immer öfter nur fragwürdige Glücksritter oder wenig innovative Parteisoldaten. Wenn jedoch in alten und neuen Parteien ein Freibeuterdenken vorherrscht, bringt das die österreichische Demokratie kaum weiter. Die viel zitierte Politikverdrossenheit ist im Grunde eine Politiker- und Parteienverdrossenheit. Viele Bürger sind durchaus an Politik interessiert und lehnen trotzdem das traditionelle politische System ab.

An dieser Stelle ist ein Plädoyer gegen pauschale Verunglimpfungen von Politikern zu halten. Solche anstatt von Prüfungen des Einzelfalls sind zutiefst ungerecht, weil jeder sich zu Recht empören würde, wenn seine Berufsgruppe verallgemeinernd abqualifiziert wird. Es darf nirgendwo eine Schuldvermutung geben, die gerade auf Gemeindeebene zahllose unschuldige Politiker voller Engagement trifft. Zudem droht ein Dominoeffekt, dass Politiker und Parteien systematisch diskreditiert werden, in der Folge Politik an sich als negativ gilt und am Ende Demokratie und politische Beteiligung angezweifelt werden. Gemeinden sind ein Ort, wo da am einfachsten gegengesteuert werden kann.

Für ein Viertel der Österreicher ist eine politische Mitwirkung auf Gemeindeebene sehr, für 43 Prozent ist sie eher wichtig. Knapp 60 Prozent sind der Ansicht, dass es dafür auch ausreichend Möglichkeiten gibt, ein Drittel wünscht sich mehr Gelegenheiten zur Beteiligung. Ist das nun ein halbvolles oder halbleeres Glas?

Eine Mehrheit von 55 Prozent meint, dass sie in ihrer Gemeinde bzw. Stadt mehr mitbestimmen können als auf Bundesebene, knapp 20 Prozent sehen auf beiden Ebenen eine mangelnde oder keine Beteiligungsmöglichkeit. Eine Entwertung der Gemeindepolitik durch die Verlagerung von Entscheidungen auf EU-Ebene sehen rund 40 Prozent gegeben, 55 Prozent lehnen diese Aussage jedoch ab. 84 Prozent sind der Ansicht, dass die Politik auf Gemeindeebene an Bedeutung gewinnt, da sie am nächsten bei der Bevölkerung sei.

Zusammenfassend ist daher zu sagen

  • Trotz objektiver wirtschaftlicher und sozialer Herausforderungen gilt das Leben in den - vor allem kleineren - Gemeinden unverändert als heile Welt, weil subjektiv die Bevölkerung vor Ort zufrieden ist.
  • Gemeinden (und Bundesländer) sind fast eine Art letzte Bastion, wo Politiker willkommen sind, während sie auf Bundes- und EU-Ebene ein Negativimage haben.
  • Naheliegend wären daher Überlegungen, mehr politische Macht möglichst nahe bei den betroffenen Menschen zu platzieren. Also in den Gemeinden. Denn in der Gemeinde haben die Bürger am ehesten das Gefühl mitreden zu können.

Das ist gut so.

 

[1] In der anglo-amerikanischen Politikwissenschaft werden institutioneller Rahmen, politische Prozesse und Politikfelder sprachlich unterschieden in „polity“, „politics“ und „policies“. Siehe dazu u. a. Volker von Prittwitz, Vergleichende Politikanalyse, Stuttgart 2007.

[2] Als Einführungsbuch zu Begriffsdefinitionen und Grundverständnis siehe u. a. Peter Filzmaier, Politik und Politische Bildung, Wien 2007.

[3] Die These einer steigenden Beteiligung in Konfliktsituationen geht zurück auf den US-amerikanischen Politikwissenschafter Seymour Martin Lipset, Political Man: The Social Bases of Politics, New York 1960.

[4] Siehe zu Wahlergebnissen in Österreich mit weiterführenden Verknüpfungen für alle Bundesländer und deren Wahlbehörden die offizielle Wahlseite des Bundesministeriums für Inneres (BMI) http://www.bmi.gv.at/cms/bmi_wahlen/, abgerufen am 31. Mai 2016.

[5]  Österreichische Gemeindestudie 2015

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