Menschen bei der Erstellung des Gemeinde-Haushaltes
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„Während nach Angaben der EU-Kommission und des Finanzministeriums der Bundesrepublik Deutschland ein auf Österreich heruntergerechneter Umstellungsaufwand von 140 bis 360 Millionen zu erwarten ist, konnte der durch Effizienzsteigerungen und höherer Transparenz zu erwartender Nutzen bisher nicht nachgewiesen werden.“

Wird der erste Voranschlag doch nicht "halb so wild"?

Der Linzer Universitätsdozent und Leiter des Instituts für Kommunalwissenschaften Friedrich Klug erläutert, warum den Gemeinden die Umstellung auf die neue VRV aus seiner Sicht unnötig viel Zeit und Geld kostet.

Die Behauptung „Der erste Voranschlag wird halb so wild“ soll nicht unwidersprochen bleiben, weil die Umstellung den Gemeinden viel Zeit und Geld kostet. Sie mag zwar aus Sicht der Schöpfer und Berater verständlich sein, weil sie Ansprechpartner bei der Umstellung sind und entsprechende Erfahrung aus dem kaufmännischen Rechnungswesen mitbringen, die Umstellung muss erst ihren Sinn nachweisen.

Dieser Sinn ist nur dann gegeben, wenn Rechnungsstil und Rechnungsziel übereinstimmen und die in § 40 VRV 2015 normierten verwaltungsökonomischen Prinzipien als ökonomische SOLL-Vorgaben beachtet werden. Darauf legte der Österreichische Gemeindebund mit seinem Präsidenten Helmut Mödlhammer in der Entwurfsphase der VRV 2015 besonderen Wert. 

Kommunen unterscheiden sich von Privatunternehmen

Das primäre Rechnungsziel des kommunalen Haushaltswesens ist die Wohlfahrt und soziale Nutzenstiftung für die Bürgerinnen und Bürger sowie die Aufrechterhaltung des finanziellen Gleichgewichts. Dieses Postulat gilt für die kommunale Hoheits- und Wirtschaftsverwaltung.

Für marktbestimmte Betriebe und Unternehmungen, die der Daseinsvorsorge dienen, ist das Rechnungsziel ein ausgeglichenes Ergebnis. Erzielte Gewinne sind bedarfswirtschaftlich im öffentlichen Interesse zu verwenden. Kommunen unterscheiden sich fundamental von gewinnorientierten Privatunternehmen.

Das Rechnungswesen der Privatwirtschaft ist die doppelte Buchhaltung, die den direkten Zusammenhang von Leistung und Gegenleistung auf dem Beschaffungs- und Absatzmarkt darstellt.

Dieser Zusammenhang ist im kommunalen Hoheitsbereich wegen der öffentlichen Finanzierung über Steuern und Abgaben nicht gegeben und im Bereich der Kommunalwirtschaft nur partiell in Form einer öffentlich-privaten Mischfinanzierung. Kommunen dienen öffentlichen Zielen, sind also zweck- und wirkungsorientiert und benötigen ein Rechnungswesen mit primär gesamt- und finanzwirtschaftlicher Orientierung. Die betriebswirtschaftliche Effizienz leistet einen unterstützenden Beitrag ohne jemals Hauptziel zu werden. 

Aufwand ist zu hinterfragen

So anerkennenswert die Bemühungen der Protagonisten der doppelten Buchhaltung und der IT- und Beratungsfirmen zur Implementierung des 3-Komponenten-Systems von der kleinsten Gemeinde (Tschanigraben mit 69 Einwohnern) bis zur Bundeshauptstadt Wien mit ca. 1,9 Millionen Einwohnern auch sein mögen, muss es dennoch gestattet sein, den damit verbundenen Aufwand kritisch zu hinterfragen und dem Nutzen gegenüber zu stellen.  

Während nach Angaben der EU-Kommission und des Finanzministeriums der Bundesrepublik Deutschland ein auf Österreich heruntergerechneter Umstellungsaufwand von 140 bis 360 Millionen zu erwarten ist, konnte der durch Effizienzsteigerungen und höherer Transparenz zu erwartender Nutzen bisher nicht nachgewiesen werden (IKW-Band 133, Einführung in das Kommunale Haushalts- und Rechnungswesen, Friedrich Klug, 2. Auflage Linz 2019, S 43 – 45; Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz, Kommunalbericht 2011, S 45 – 72). 

Budgethoheit und Gemeindeautonomie; Auslagerung

Die Budgethoheit und Gemeindeautonomie sind als wesentlicher Bestandteil der Kommunalpolitik verfassungsrechtlich garantiert.

Die Vergabe des Haushalts- und Rechnungswesens an Anbieter führt dazu, dass das formale Ergebnis inhaltlich interpretiert wird. Durch die Verlagerung von Expertise an Externe steigt die Abhängigkeit der Gemeinden.

Jede Entscheidung der Gemeindeorgane ist wegen des unmittelbaren Zusammenhangs von Verwaltungsorganisation und Haushalts- und Rechnungswesen gebarungsrelevant. Dieser Konnex wird durch Outsourcing als „Unterstützung der Gemeindebuchhaltung“ durchbrochen (siehe Zeitschrift KOMMUNAL 07C/2019, S 90). Diese Vorgangsweise stellt einen Eingriff in die Gemeindeautonomie und Budgethoheit dar und ist verfassungsrechtlich bedenklich, unabhängig davon, ob sie über einen privaten Anbieter oder einen öffentlichen Rechtsträger erfolgt.

Zu bedenken ist jedoch, dass der Öffentliche Haushalt als „Lebensnerv des öffentlichen Handelns“ und „Regierungsprogramm in Zahlen“, von den demokratisch gewählten Gemeindeorganen autonom zu gestalten ist (G.Steger, Öffentliche Haushalte in Österreich, 2. Auflage, Wien 2005, S 351). 

„Ökonomisches SOLL“ ist zu beachten

Neben der formalen Erfüllung ist gemäß § 40 VRV 2015 auch das verwaltungsökonomische SOLL zu beachten.

Bemerkenswert ist, dass in der VRV 2015 und allen darauffolgenden Landesgesetzen und Haushaltsvorschriften mit keinem einzigen Wort die doppelte Buchhaltung vorgeschrieben ist, weshalb es erlaubt sein muss, einige Bestimmungen der VRV aus verwaltungsökonomischer Sicht kritisch zu hinterfragen und Lösungsvorschläge zu unterbreiten. So entsteht ein erheblicher Mehraufwand durch die Bewertung öffentlichen Vermögens, das gar nicht bilanzierungsfähig ist und keinen Marktpreis hat. Die Bewertung beruht auf Annahmen, die letztlich von den politischen Entscheidungsinstanzen abhängig sind.

Der Buchungsaufwand wird stark ansteigen, was auf die Erhöhung von bisher 8 auf 35 Anlagen und von 46 auf 120 Seiten zurückzuführen ist. Durch Veranschlagung der inhaltlich divergenten Finanzierungs- und Ergebnishaushalte, Bildung von Rückstellungen, Rücklagen, Rechnungsabgrenzungen und Bewertung von Derivaten vervielfältigt sich der Buchungsaufwand. Damit leidet wegen der vielen Wahl- und Gestaltungsmöglichkeiten die Verständlichkeit und Transparenz. Von „Deregulierung“ kann keine Rede sein.

Dilemma der Dreifachbudgetierung

Durch die mehrfache Budgetierung entsteht ein Dilemma, weil die Finanz- und Ergebnisrechnung betragsmäßig voneinander abweichen. Dies wirkt sich letztlich auch auf das Nettovermögen aus, weil das Jahresergebnis von der Bewertung des öffentlich gewidmeten Vermögens abhängt, die wiederum die Höhe der Abschreibung bestimmt.

Die Schwierigkeit bei der gesamthaften Bewertung des Ergebnisses der kommunalen Haushaltsführung durch Kennzahlen besteht darin, dass nicht nur die Finanzierungs- und Ertragskraft sowie die Verschuldung, sondern auch das Nettoergebnis, das Nettovermögen und die Substanzerhaltungsquote eine Rolle spielen.

Damit wird ein zusammenhängender Zustand beschrieben, der von der Wirtschaftskraft, der Topographie, der Bevölkerungsstruktur und von der Höhe der Einnahmen (Abgabenertragsanteile, Kommunalsteuer, Grundsteuer, Gebühren etc.) und der Ausgaben (Landesumlage, Sprengelbeiträge, Transfers zur Chancengleichheit etc.) abhängt. Neun Landesgesetzgeber, der Bundesgesetzgeber (über das FAG) und das EU-Recht bestimmen also maßgeblich über das Budget und die Verschuldung.

Warum größere Städte schlechte Benotungen aufweisen

Gemeinden können nur in sehr begrenztem Ausmaß mitgestalten und hängen am „Gängelband“ der Länder und des Bundes. Wirtschaftsstarke Städte finanzieren ihr Bundesland durch Umverteilung „nach oben“ und an andere Gemeinden.

Größere Städte weisen schlechte Benotungen auf, weil sie auf fremdbestimmten Vorgaben beruhen. Strukturelle und finanzielle Änderungen sind nur durch die Gesetzgeber möglich und demokratiepolitisch bestimmt. Im Bonitäts-Ranking scheinen daher meist nur kleine und mittelgroße Gemeinden auf. Die gesamtwirtschaftliche Bedeutung der größeren Gemeinden bezüglich Daseinsvorsorge, Infrastruktur, Gesundheit, Bildung, Kultur, Investition, Beschäftigung und Konsum wird dabei nicht ausreichend gewürdigt.

Worauf in den Bestimmungen der VRV 2015 überhaupt nicht eingegangen wurde, ist die Ableitung einer Kosten- und Leistungsrechnung aus der Ergebnisrechnung, die aus ökonomischer Sicht nicht nur für Gebührenhaushalte, marktbestimmte Betriebe und Unternehmungen relevant sind, sondern auch für die Gemeindeverwaltung insgesamt.

Empfehlungen

Stichwortartig werden folgende Vorschläge unterbreitet:

  • Keine Bewertung öffentlichen Guts im Hoheitsbereich; nachträgliche Korrekturen der Eröffnungsbilanz sind ohnedies möglich
  • Wenn schon Bewertung öffentlichen Guts, dann nur von Neuanschaffungen
  • Bewertung des Vermögens der marktbestimmten Betriebe als Grundlage für eine Kosten- und Leistungsrechnung
  • Anstelle der bisherigen Gliederung in ordentlichen und außerordentlichen Haushalt ist ein Finanzierungsnachweis je investivem Einzelvorhaben zu erstellen
  • Das Haushaltsgleichgewicht ist durch Sicherung der Finanzierung, durch ein ausgeglichenes Netto-Ergebnis innerhalb einer mittelfristigen Periode sowie durch ein positives Nettovermögen herzustellen, welche interdependent sind
  • Kein „Golden Plating“ bei den landesgesetzlichen Regelungen über die haushaltsrechtlichen Bestimmungen der VRV 2015 hinaus

Der angestrebte Nachweis der Substanzerhaltung durch Vergleich der Investitionen mit den Abschreibungen hängt von der Bewertung öffentlichen Gutes ab und kann daher nicht einwandfrei und nachhaltig erbracht werden. Sollten finanzielle Mittel fehlen, so sind sie öffentlich oder durch Kreditaufnahme zu finanzieren, umzuschichten oder einzusparen. Sehr wohl kann aber der Nachweis des finanziellen Ausgleichs durch Vergleich eines Investitionsvorhabens mit der jeweiligen Finanzierung erbracht werden.

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