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Kommunale Daten als Wirtschaftsgut mit Wert

Am 25. April 2018 hat die Europäische Kommission die Änderung der Richtlinie zur Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors (PSI-RL) vorgeschlagen. Hauptziel ist die Stärkung der europäischen Datenwirtschaft.

Mit der Änderung der Richtlinie sollen fairer Wettbewerb sichergestellt und grenzüberschreitende Innovation gesteigert werden. Die Initiative, klare Regelungen für die Weiterverwendung von Daten zu schaffen, ist aus kommunaler Sicht durchaus positiv. Dabei müssen aber andere politische Zielvorgaben mitberücksichtigt werden.

So unterstreicht Artikel 14 AEUV den Stellenwert der Daseinsvorsorge in der Union. Die europaweit kontinuierlich hochqualitative Leistungserbringung in der Daseinsvorsorge und stabile Rahmenbedingungen für die Investition in die öffentlichen Dienste könnten unter einer „Open Data Policy“ zu Lasten der Kommunen leiden. Vor diesem Hintergrund gilt es einige der vorgeschlagenen Maßnahmen kritisch zu beleuchten. Folgende Paragraphenverweise beziehen sich auf den Änderungsvorschlag zur PSI-RL vom 25. April 2018.

Kostenlose Zurverfügungstellung von Daten wird für Gemeinden teuer 

Artikel 13 sieht vor, dass die Kommission nachträglich eine Liste hochwertiger Daten via delegiertem Rechtsakt erstellt, die kostenlos zur Verfügung gestellt werden müssen. Die Kommission kann dabei abweichende Bedingungen für die Weiterverwendung dieser hochwertigen Daten festlegen.

Durch die verpflichtende kostenlose Zurverfügungstellung droht eine hohe finanzielle Bürde für Kommunen. Sofern jeder Dienst auf APIs ohne Beschränkung zugreift, wird eine aufwändige IT-Infrastruktur benötigt.

Die Kommission argumentiert zwar, im Rahmen einer Folgenabschätzung seien mögliche Wettbewerbserschwernisse zu berücksichtigen. Die Kosten-Nutzen-Analyse wird jedoch in der Regel zum Ergebnis führen, dass Kommunen ihre Daten kostenlos verfügbar machen müssen, da die Kommission bereits bei der Ausarbeitung dieser Richtlinie die Verluste der öffentlichen Stellen weniger hoch bewertet als die Gewinne, die Dritte aus der Nutzung der Daten erzielen können.

Eine ausschließlich in den Händen der Kommission liegende Bewertung, die mit derartigen Folgen verbunden ist, widerspricht dem Grundsatz des institutionellen Gleichgewichts. Der delegierte Rechtsakt im konkreten Fall verstößt auch gegen das Subsidiaritätsprinzip, so haben die Akte der Kommission gemäß Artikel 290 Absatz 1 AEUV den bloßen Zweck zur Ergänzung oder Änderung bestimmter nicht wesentlicher Vorschriften. Im Fall der Liste hochwertiger Daten werden jedoch weder Ziele, noch Inhalt oder Geltungsbereich der Befugnisübertragung klar genug definiert. Das stellt eine Umgehung des Grundsatzes, dass die wesentlichen Aspekte dem Gesetzgebungsakt, sprich der PSI-RL selbst, vorbehalten sind, dar.

Mangelnde Kompensation von Kosten behindert Investitionen

Zusätzlich zur drohenden finanziellen Belastung durch den delegierten Rechtsakt sollen Ausnahmen für die monetäre Abgeltung gestrichen werden. Die vorgeschlagene Streichung der Ausnahme in Artikel 6 Punkt 2 litera b  ist – entgegen der Argumentation der Kommission – mehr als nur eine „legislative Intervention geringer Intensität“.

Ein sicheres Haushaltsbudget kann es nur geben, wenn auf die Kompensation der Kosten Verlass ist. Darüber hinaus würde durch mangelnde Kostenkompensation die Investitionszurückhaltung der Kommunen bei der Modernisierung der erforderlichen Infrastruktur verstärkt statt gefördert. Laut dem Bundesamt für Eich- und Vermessungswesen führe die Neugestaltung des Katasterführungssystems, des Adressregisters und aller davon betroffenen Systemanbindungen von Kunden und Partnern zu Investitionskosten von etwa 20 Millionen Euro, die jährlichen Betriebskosten würden sich um eine Million Euro erhöhen und durch die unentgeltliche Zurverfügungstellung von Geodaten und Registern entstünde ein Einnahmeentfall von fünf Millionen Euro.

Außerdem möchte die Kommission den Ansatz, dass keine ausdrückliche Verpflichtung zu Informationsweitergabe für Kommunen besteht, nicht mehr weiterverfolgen (Erwägungsgrund 18). Eine ausdrückliche Verpflichtung für Kommunen wäre unverhältnismäßig und aus Sicht der Subsidiarität nicht gerechtfertigt. Die Regelungen sollten von den lokalen Stellen getroffen werden, da sie die notwendigen Arbeitsschritte und die Verwaltungspraxis vor Ort am besten kennen und genügend Handlungsspielraum brauchen, um (legal) sinnvolle Entscheidungen über die Informationsweitergabe zu treffen.

Das Europäische Gericht führte in der Rs T-194/94, Carvel/Rat, Slg. 1995, II-2765 aus, dass Unionsorgane über ein Ermessen verfügen, den Zugang zu Dokumenten, die der Geheimhaltung unterliegen, abzulehnen. Was auf Unionsebene gilt, soll auch auf kommunaler Ebene möglich sein.

Datenumfang sollte auf öffentlich zugängliche Dokumente beschränkt werden

Zudem wäre es für Kommunen wünschenswert, den Datenumfang auf öffentlich zugängliche Dokumente zu beschränken. Wenn Informationen, welche sich in einem veränderlichen, noch nicht abgeschlossenen Zustand befinden, bereitgestellt werden müssen, könnten Fehlinformationen entstehen oder durch Verknüpfung einzelner, für sich nicht schützenswerter Informationen, neue Informationen geschaffen werden, was aus datenschutzrechtlicher Sicht bedenklich wäre.

Einklang mit Vergaberecht schaffen

Einklang müsste neben dem Datenschutzrecht auch mit dem Vergaberecht geschaffen werden. Die PSI-RL verweist zwar auf die Definitionen des Vergaberegimes, allerdings berücksichtigt sie vergaberechtliche Ausnahmen und Privilegien nicht ausreichend. Einerseits will die Kommission innovative Vergabekonzepte wie interkommunale Zusammenarbeit und Innovationspartnerschaften fördern, andererseits wird vertrauliche Kooperation vor, während oder nach der Erfüllung öffentlicher Aufträge durch „Open Data Policy“ unmöglich gemacht.

In conclusio sind kommunalwirtschaftliche Daten genauso wie privatwirtschaftliche Daten als Wirtschaftsgut mit Wert anzusehen. Die Datenweitergabe darf nicht dazu führen, dass die Leistungserbringung in der Daseinsvorsorge erschwert oder privaten Unternehmen Rosinenpicken ermöglicht wird. Kommunale Daten müssen einen Mehrwert für die Menschen und Wirtschaft vor Ort erbringen, denn dies schafft Vertrauen und Akzeptanz.

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