Föderalismus? Bitte mehr davon!
In Europa wird wieder „groß“ gedacht. Eine wachsende Zahl von Menschen sehnt sich nach einem starken Europa, das mit einer Stimme spricht und den Bürgern Orientierung und Halt gibt. Wer sich für die Idee der „Vereinigten Staaten von Europa“ begeistert, signalisiert weltmännisches Denken, wohingegen die Kleinstaaterei die Visitenkarte des zeitgenössischen Spießertums ist. Europa brauche nicht nur eine gemeinsame Währung, sondern auch eine gemeinsame Wirtschafts- und Fiskalpolitik, einheitliche Sozial- und Umweltstandards, gleichgeschaltete Steuersätze sowie vergemeinschaftete Staatsschulden. Was früher undenkbar war, scheint nun, sechseinhalb Jahre nach Ausbruch der globalen Finanzkrise, zum Greifen nahe: Das Überwinden nationaler Egoismen zugunsten einer großen, gemeinsamen Idee.
Wer diesen Gedanken nicht aus politischen Gründen folgen kann, tut es aus ökonomischen: In einer Zeit fortschreitender Globalisierung brauche Europa eine kritische Masse, um nicht zwischen den großen Wirtschaftsblöcken USA und China aufgerieben zu werden. Ein nicht ganz unplausibler Gedanke. Allerdings zeigt ein Blick in die Vergangenheit, dass kleine Verwaltungseinheiten nicht zwangsläufig teuer und ineffizient sind – ganz im Gegenteil. Dass Europa trotz relativer Ressourcenarmut eine Führungsrolle in der Neuzeit erlangt hatte, ist nicht zuletzt der Aufteilung in relativ kleine, heterogene staatliche Einheiten zu verdanken. Zudem standen diese kleinen Einheiten permanent in teils erbitterter Konkurrenz zueinander.
Die heute so gern als provinziell belächelte „Kleinstaaterei“ war eine der wichtigsten Voraussetzungen dafür, dass sich spezifische Lösungen für unterschiedliche regionale Herausforderungen überhaupt erst entwickeln konnten. Diese lokalen Ansätze waren in weiterer Folge dem Wettbewerb zwischen den Kleinstaaten ausgesetzt, wodurch die schlechten Ideen ausgeschieden, die guten aber sukzessive verfeinert wurden. Zudem machten kleine Einheiten das „voting with the feet“ überhaupt erst möglich und waren damit das beste Korrektiv gegen totalitäre staatliche Exzesse. Irrationalitäten, wie die Verfolgung der Hugenotten unter Ludwig XIV., schwächten die Staaten daher doppelt: Die produktivsten Bürger wanderten ab und trugen damit nicht nur nichts mehr zur Produktion im Land bei, sie stärkten durch ihre Abwanderung (nach Deutschland und England bzw. in die USA) auch noch die ausländischen Feinde.
Föderalismus bringt Innovation
Es ist kein Zufall, dass der Grundstein für den Aufstieg Deutschlands zur führenden Wissenschafts-, Kultur- und Wirtschaftsnation Europas vor dem Jahr 1871 gelegt wurde. Also in einer Zeit der Zersplitterung des Landes in 39 miteinander im Wettbewerb stehende Fürstentümer. Insgesamt waren die Risiken in Europa aufgrund seiner kleinteiligen Struktur sehr gut diversifiziert. Gleichzeitig förderte der permanente, vielschichtige Konkurrenzkampf zwischen den Staaten die Innovationskraft. Was also auf den ersten Blick nach Ineffizienz und Verschwendung aussieht, war letztlich die Basis für einen geradezu unglaublichen Zuwachs an Prosperität, den Europa in dieser Zeit erlebte. Ganz im Gegensatz zu anderen Großregionen und Weltreichen, die aufgrund ihrer zu starken Vereinheitlichung und Zentralisierung zugrunde gingen (Römisches Reich) oder in die Bedeutungslosigkeit versanken (China zwischen dem Beginn der Neuzeit und dem Beginn des Kommunismus).
Was im Großen für Europa gilt, ist auch in den engen Grenzen des Nationalstaats nicht falsch. Dezentrale Strukturen in Form eines funktionierenden Föderalismus sind die verlässlichsten Begleiter und Förderer für Innovation: bestmögliche Anpassung an lokale Gegebenheiten, politisches Verantwortungsbewusstsein und fiskalische Disziplin.
In Zeiten anschwellender Staatsschulden gerät die föderale Organisation des Staatswesens unter enormen Druck, allen voran in schlecht wirtschaftenden Ländern wie Österreich. Zwar ist ein Steirer kein Tiroler und ein Kremser kein Linzer, so wie auch ein Wiener mit dem Bregenzer wenig gemein hat: Neun Bundesländer, 80 Bezirke und knapp 2300 Gemeinden könne sich Österreich bei aller Sympathie für die regionale Artenvielfalt einfach nicht mehr leisten, wie immer öfter zu hören ist. Schließlich gäbe es in ganz Dänemark gerade einmal fünf Länder, keinen einzigen Bezirk und nur 98 Gemeinden. Auch das benachbarte Bayern komme ja auch ohne Bundesländer aus und selbst in der Schweiz, der Hochburg des Föderalismus, werden immer mehr Gemeinden zusammengelegt. Weshalb es auch höchste Zeit sei, den sündteuren Föderalismus in Österreich zu korrigieren, respektive abzuschaffen, wie aus den Reihen vieler Bundespolitiker immer wieder zu hören ist.
Österreich – nur auf dem Papier föderal
Das wird allerdings nicht ganz einfach werden. Denn etwas, das es gar nicht gibt, ist vergleichsweise schwer aus der Welt zu schaffen ist. Österreich ist zwar ein föderal organisiertes Land, das aber nur am Papier. Tatsächlich kombiniert das Land einen Einnahmenzentralismus mit einem Ausgabenföderalismus: Der Bund hebt so gut wie alle Steuern ein, die von vielen fö- deralen Händen ausgegeben werden. Das ist kein Föderalismus, sondern die teuerste Form der Staatsorganisation, die auf diesem Planeten zu finden ist. Es ist nämlich die offene Einladung, so viel Geld wie möglich ausgeben, und nicht so viel wie gerade nötig. Echter Föderalismus verlangt nämlich vor allem eines: Das Zusammentreffen von Einnahmen- und Ausgabenverantwortung. Dort, wo das Geld ausgegeben wird, soll es auch eingehoben werden. Hinzu kommt eine klare Kompetenzverteilung zwischen Bund, Länder und Gemeinden sowie ein unmissverständliches Bail-out-Verbot für schlecht wirtschaftende Länder und Gemeinden. Nicht zu vergessen: eine nennenswerte Steuerautonomie für die föderalen Einheiten.
Wie sieht die Sache in Österreich aus? Von Steuerhoheit ist weit und breit keine Spur, zudem hat der Staat gerade das Land Kärnten nach der gescheiterten Expansionstour einer größenwahnsinnig gewordenen Regionalbank vor der Pleite gerettet. Der Bund treibt 95 Prozent der Steuergelder ein, während die Länder und Gemeinden 30 Prozent der Staatsausgaben verteilen. Das ist ein System, das geradezu auf Verschwendung öffentlicher Gelder ausgerichtet ist. Wer sich für ausgegebene Steuergelder nie verantworten muss, greift gerne besonders tief in die von fremder Hand gefüllte Tasche. Die Folgen heißen überteuerte Prestigeprojekte, verspekulierte Landesbanken, „verlorene“ Wohnbaugelder und explodierende Schulden in den Ländern. Hierzulande haben die Länder heute um knapp 40 Prozent mehr Geld zur Verfügung als vor zehn Jahren (das bei einer Inflationsrate von knapp 23 Prozent). Die Schulden haben sich in den Ländern in dieser Zeit vervierfacht (ohne Wien).
Diesen österreichischen Pseudoföderalismus durch eine straffe Zentralisierung nach däni-schem Vorbild zu ersetzen, wäre natürlich eine Möglichkeit. Die weitaus bessere wäre aber, in Österreich (und in vielen anderen europäischen Ländern) den Föderalismus endlich einmal einzuführen. Zentralisierte Staaten werden nämlich keineswegs günstiger verwaltet als föde- rale, ganz im Gegenteil. Es ist eben keine Frage von Größe, wie teuer ein Staat kommt, sondern eine Frage des Anreizsystems. Und da zeigt sich, dass eine ganze Reihe föderal organisierter Länder besser abschneiden als ihre zentralisierten Pendants. Wie etwa Kanada oder auch die bereits erwähnte Schweiz, die mit 26 Kantonen, 148 Bezirken und 2408 Kommunen noch kleinteiliger aufgestellt ist als Österreich. Dennoch verwalten die Eidgenossen ihr Land um mindestens ein Drittel günstiger als das flächenmäßig doppelt so große Österreich, während Dänemark beinahe doppelt so teuer kommt, was allerdings auch an den überdurchschnittlichen Gehältern in der dänischen Verwaltung liegt.
Plädoyer für Steuerhoheit
Entscheidend ist wie bereits erwähnt das Zusammentreffen von Einnahmen- und Ausgaben- verantwortung. So wird in der Schweiz das Geld auch dort eingehoben, wo es ausgegeben wird. Will der Bürgermeister ein Schwimmbad oder eine neue Stadthalle bauen, fein. Vorausgesetzt, die Bürger stimmen dem Vorhaben und den damit verbundenen Steuererhöhungen zu. Dasselbe passiert im Kanton und auf Bundesebene. Abstimmen darf, wer bezahlt. Das sichert den sorgsamen Umgang mit Steuergeldern, und die unmittelbare Betroffenheit erhöht auch die allgemeine Steuermoral. Jedem Schweizer Bürger wird von der Gemeindeverwaltung jedes Jahr ein leicht verständlicher Rechenschaftsbericht über die Gebarung der kommunalen Finanzen vorgelegt, der die Verwendung der eingesetzten Mittel rechtfertigt. Zudem werden Entscheidungen auf die kleinstmögliche Einheit verlagert. In vergangenen Zeiten nannte man das einmal „subsidiär“, ein Begriff, der im Zuge des Strebens nach Größe etwas aus der Mode gekommen scheint.
Genauso wichtig wie das möglichst nahe Beieinanderliegen von Einnahmen- und Ausgabenverantwortung ist der Fiskalwettbewerb. Die Möglichkeit, Steuern und Abgaben auf Gemeindeebene selbst einzuheben ist eine Idee, die in Österreich auf sehr viele Gegner trifft. „Zu kompliziert“, „nicht administrierbar“, „noch mehr Macht für die Länder“ und „vernichtender Steuerwett- lauf nach unten“ lauten die gängigsten Argumente. Wie aber könnte eine Steuerhoheit für föderale Einheiten in Österreich aussehen?
In der Schweiz gehen die wichtigen indirekten Steuern (allen voran die Mehrwertsteuer) an den Bund. Alle drei Verwaltungsebenen heben selbstständig Einkommensteuern ein. Und zwar mit deutlich unterschiedlich hohen Sätzen. Die Folge ist ein enormer innerstaatlicher Wettbewerb um die Steuerzahler, der das Preis-Leistungs-Verhältnis des öffentlichen Angebots verbessert. Die Bürger sind dann nämlich umworbene Kunden.
Der Steuerwettbewerb führt auch keineswegs zu einem ruinösen Wettlauf nach unten, wie immer wieder gerne behauptet wird. Und zwar aus drei Gründen:
Erstens dienen Steuern der Finanzierung öffentlicher Leistungen. Die Bürger wandern nur ab, wenn das Verhältnis von Leistungen und Steuern ein schlechtes ist. Dann jedoch ist Abwanderung nicht schädlich, sondern nützlich: Sie lenkt die Bürger dahin, wo entweder weniger Leistungen angeboten oder ebensolche zu einem tieferen Steuerpreis erbracht werden. Die föderalen Gebietskörperschaften können die Steuern grundsätzlich nur so lange senken, solange das Verhältnis zwischen Preis und Leistung für die Bürger noch stimmt. Steuerausfälle aufgrund abgesenkter Steuersätze können durch Zuwanderung kompensiert werden. Steuerwettbewerb führt deshalb nicht in den Ruin, sondern zu leistungsgerechten Steuerpreisen. Bestes Beispiel dafür ist die in Österreich im Jahr 2005 reduzierte Körperschaftsteuer (von 34 auf 25 Prozent).
Gesenkt wurde der Steuersatz zwar durch die österreichische Bundesregierung – die Entscheidung dafür ist aber nicht in Wien, sondern im benachbarten Bratislava gefallen. Der slowakische Finanzminister Ivan Mikloš führte im Jahr 2004 einen einheitlichen Steuersatz von 19 Prozent auf alle Einkommensarten ein (Flat Tax), nicht zuletzt mit dem Ziel, Unternehmen zur Ansiedelung in der Slowakei zu bewegen. Österreich musste also reagieren, um im Steuerwettbewerb mit dem Nachbarn mithalten zu können.
Zweitens würde das Gegenkonzept, also eine Harmonisierung der Steuersätze, den Standortwettbewerb nicht aus der Welt schaffen. Vielmehr drohte eine ganz andere Form ruinöser Konkurrenz. Je stärker die subnationalen Gebietskörperschaften bei der Festlegung ihrer allgemeinen Steuertarife eingeschränkt werden, desto mehr werden sie zu anderen Instrumenten greifen, um gute Steuerzahler und Unternehmen anzuziehen: Steuerschlupflöcher, Spezialabkommen, gezielte Zuwendungen und Subventionen oder sogar geheime individuelle Steuerabkommen. Im Unterschied zum Steuerwettbewerb aber führen solche Subventions- und Steuerschlupflochwettläufe zu weit größerer Ungleichheit, sie fördern die Intransparenz, verschlingen enorme Ressourcen und schwächen das Vertrauen in den Staat. Denn anders als niedrige Steuersätze, die allen zugute kommen, richten sich Steuerschlupflöcher und spezielle Zuwendungen meist nur an einzelne Personen und gut organisierte Gruppen. Beispiele wären etwa Infrastrukturleistungen für Unternehmen, spezielle Lohn- und Ausbildungssubventionen oder Verkauf und Vermietung von staatseigenen Ländereien und Immobilien zu Vorzugskonditionen und intransparente steuerliche Begünstigungen. Dass dies oft unter dem allgemeinen Titel „Wirtschaftsförderung“ geschieht, macht es nicht besser.
Drittens widerspricht die Realität der These vom ruinösen Steuerwettbewerb. Auch in der benachbarten Schweiz hat die Staatsquote in den letzten Jahrzehnten trotz Steuerwettbewerbs massiv zugenommen, wenn auch auf etwas niedrigerem Niveau als im umliegenden Ausland. Auch in der dortigen Steuerstruktur zeigen sich keine Spuren eines ruinösen Wettbewerbs. Wäre der Steuerwettbewerb wirklich ruinös, müsste in der Schweiz der Anteil der direkten Steuern (wie Einkommensteuer) an den gesamten Steuereinnahmen im internationalen Vergleich sehr gering sein, weil der föderalistische Steuerwettbewerb fast ausschließlich auf eben jene Steuern wirkt. Tatsächlich trifft das Gegenteil zu: In der Schweiz ist das Aufkommen der direkten Steuern im Verhältnis zu jenem der indirekten Steuern (wie Umsatzsteuer) sehr hoch. Zudem erheben alle Kantone trotz Steuerwettbewerbs Steuern auf Vermögen – eine besonders mobile Steuerbasis, die in vielen zentralisierten Staaten nicht besteuert wird. Schließlich hat der Steuerwettbewerb auch die Besteuerung von Unternehmensgewinnen und -kapital nicht nachhaltig erodiert. So ist der Anteil dieser direkten Steuern sowohl am gesamten Steueraufkommen als auch am Bruttosozialprodukt in der Schweiz größer als etwa in Deutschland.
Ein Wettbewerbsföderalismus nach Schweizer Vorbild wäre auch für Österreich und die benachbarten Länder des Donauraums der bessere Weg als ein alles nivellierender Zentralismus unter dem Deckmantel der „Vereinigten Staaten von Europa“. Vor allem für die Gemeinden, die sich aus der finanziellen Abhängigkeit und der Bevormundung übergeordneter Einheiten befreien könnten. Zum Wohl aller Bürger, die sich über einen besser und auch günstiger verwalteten Staat freuen dürften. Der eidgenössische Wettbewerbsföderalismus sorgte in Kombination mit einer öffentlichen Schuldenbremse übrigens auch dafür, dass die Schweiz in den vergangenen sechs Jahren der tobenden Finanzkrise ausnahmslos Haushaltsüberschüsse ausgewiesen hat. Ohne dass irgendjemand das Kaputtsparen des Staates zu beklagen gehabt hätte.
Womit sich einmal mehr zeigt: Hin und wieder ist es gar nicht so übel, etwas kleiner zu denken.
